Консультативно-дорадчі органи: як закон врегулював участь жителів у місцевому самоврядуванні

Цим матеріалом Інтент продовжує серію публікацій, присвячених роботі органів місцевого самоврядування. Сьогодні приділимо увагу консультативно-дорадчим органам.

Консультативно-дорадчі органи при органах та/або посадових особах місцевого самоврядування є однією з форм залучення жителів територіальної громади до підготовки та обговорення управлінських рішень. Необхідно зазначити, що консультативно-дорадчі органи не мають права самостійно приймати рішення, але слугують майданчиками, які допомагають органам публічної влади приймати більш обґрунтовані рішення.

Відповідно до Словника української мови термін "дорадчий" вказує на того, хто має право лише обговорювати питання, а не вирішувати його.

До набрання чинності змінами, внесеними ЗУ "Про внесення змін до деяких законів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування" (далі – Закон), питання про право органів та посадових осіб місцевого самоврядування утворювати консультативно-дорадчі органи регулювалося переважно окремими підзаконними нормативними актами та рекомендаціями Кабінету Міністрів України. У цих документах вказувалося дотримуватися того чи іншого Порядку при утворенні відповідних органів. Для прикладу можна подивитися пункт 2 Постанови КМУ "Про затвердження типових положень про молодіжні ради" та пункт 5 Постанови КМУ "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики".

Із набранням у січні 2025 року чинності Законом було внесено зміни в діюче законодавство. Зокрема, в ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" з’явилася стаття 13-3, яка прямо закріпила право органів та посадових осіб місцевого самоврядування утворювати консультативно-дорадчі органи на рівні закону. Зазначена стаття має лише дві частини, тож спробуємо ретельно розібратися, що саме заклали туди законотворці.

Частина перша зазначає, що жителі можуть входити до складу та/або брати участь у роботі консультативно-дорадчих органів (у разі їх утворення) при органах та/або посадових особах місцевого самоврядування з метою підготовки пропозицій щодо вдосконалення їхньої роботи, участі в розробленні проєктів актів, вирішенні інших питань, віднесених до повноважень зазначених органів та/або посадових осіб.

По-перше, звернемо увагу на формулу "у разі їх утворення". Тобто утворення консультативно-дорадчих органів є правом, а не обов’язком органу або посадової особи місцевого самоврядування.

По-друге, частина перша визначає, з якою метою жителі можуть входити до складу та/або брати участь у роботі консультативно-дорадчих органів. Така участь спрямована на підготовку пропозицій щодо вдосконалення роботи відповідного органу чи посадової особи, розроблення проєктів актів та участі у розгляді інших питань, що належать до їхніх повноважень. Водночас стаття не встановлює мети діяльності чи повноважень консультативно-дорадчого органу як інституції.

Частина друга зазначає, що завдання, склад та організація роботи консультативно-дорадчих органів при органах та/або посадових особах місцевого самоврядування визначаються рішенням органу чи посадової особи, при яких вони утворені. Засідання консультативно-дорадчих органів можуть проводитися в режимі відеоконференції. Інформація щодо порядку денного, дати, місця та часу проведення засідання консультативно-дорадчого органу, а також рішення, прийняті за підсумками засідання, розміщуються на офіційному веб-сайті ради.

По-перше, звернемо увагу на те, що орган чи посадова особа місцевого самоврядування створює консультативно-дорадчий орган "під себе", самостійно визначаючи його завдання, склад та організацію.

По-друге, закон забезпечує відкритість діяльності консультативно-дорадчих органів, встановлюючи обов'язок оприлюднювати інформацію про їхні засідання та рішення, прийняті за результатами їхньої роботи.

Підсумовуючи, зазначимо: консультативно-дорадчі органи є одним із механізмів залучення жителів до вирішення питань місцевого значення. Вони не приймають владних рішень самостійно, однак забезпечують можливість громадськості брати участь у підготовці проєктів актів, формуванні пропозицій та вдосконаленні діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Водночас закон надає органу чи посадовій особі місцевого самоврядування право самостійно визначати доцільність утворення консультативно-дорадчого органу, його завдання, склад та порядок роботи, поєднуючи організаційну самостійність із вимогами відкритості та публічності його діяльності.

Голова Одеської обласної організації ВГО "Комітет виборців України" Анатолій Бойко наступним чином прокоментував діяльність консультативно-дорадчих органів: "Загальну ефективність консультативно-дорадчих органів оцінити складно, оскільки, по-перше, не існує зрозумілих критеріїв цієї ефективності, а, по-друге, далеко не всі ці органи працюють достатньо публічно. Втім, враховуючи, що ми мало чуємо про їхню діяльність, то й ефективність навряд може бути високою. Загалом діяльність цих органів, переважно, має суттєві вроджені вади. З одного боку, органи влади, при яких вони створені, зазвичай не бачать у них рівноцінних партнерів і не дають можливості брати участь у прийнятті реальних рішень. З іншого боку, далеко не завжди члени цих рад мають належний рівень компетентності та професійності. Поки ця ситуація не буде змінена, говорити про реальну ефективність таких органів складно". 

Сергій Бондаренко