Кто управляет Одессой во время военного положения: полномочия горсовета и ОМВА

ИЗОБРАЖЕНИЕ: ИИ

Этим материалом «Интент» продолжает серию публикаций, посвященных работе местного самоуправления. Сегодня мы уделим внимание вопросу распределения полномочий между городским советом и Одесской городской военной администрацией.

В Одессе сегодня параллельно действуют две управленческие структуры – Одесский городской совет с его исполнительными органами и Одесская городская военная администрация. Для одесситов городской совет – привычная структура местного самоуправления. Военная администрация появилась в городе лишь в октябре 2025 года, когда Президент Украины своим указом учредил Одесскую городскую военную администрацию (далее — ОГВА) Одесского района Одесской области.

Появление ОМВА, однако, не означает автоматического прекращения работы городского совета, его исполнительного комитета или других исполнительных органов. В условиях военного положения закон предусматривает возможность параллельного существования этих структур, а вопрос о том, кто именно и какие полномочия осуществляет, зависит от конкретных обстоятельств и решений, предусмотренных законодательством.

Поэтому для понимания ситуации в Одессе важно ответить как минимум на несколько вопросов: зачем создается военная администрация населенного пункта, какие полномочия она получает после создания, перенимает ли она на себя полностью полномочия городского совета и его исполнительных органов и, если нет, то что именно остается в системе местного самоуправления.

Военная администрация — не новый орган местного самоуправления

Первое, на что стоит обратить внимание, — разный правовой статус этих двух структур. Городской совет является органом местного самоуправления, представляющим территориальную общину. Военная администрация населенного пункта, напротив, является временным государственным органом, который создается на период действия военного положения для осуществления предусмотренных законом полномочий.

Решение о создании военной администрации населенного пункта принимает Президент Украины по представлению областной государственной администрации или военного командования. Закон также определяет, что такие администрации осуществляют свои полномочия в течение действия военного положения и 30 дней после его прекращения или отмены.

Именно поэтому появление военной администрации не означает, что территориальная община перестает иметь органы местного самоуправления. Ключевой вопрос заключается в другом: какие именно полномочия получает военная администрация и получает ли она дополнительно полномочия самого городского совета, его исполнительного комитета и городского головы.

Военная администрация может иметь разный объем полномочий

Закон «О правовом режиме военного положения» определяет базовые полномочия военных администраций населенных пунктов. Отдельно закон определяет полномочия начальника военной администрации. При этом закон предусматривает и принципиально иной вариант.

В случае создания военной администрации населенного пункта Верховная Рада Украины по представлению Президента может принять решение о том, что начальник военной администрации, помимо своих определенных законом полномочий, осуществляет также полномочия соответствующего городского совета, его исполнительного комитета и городского головы. В таком случае аппарат совета и исполкома, другие исполнительные органы, а также коммунальные предприятия, учреждения и организации территориальной общины подчиняются начальнику военной администрации. То есть сам факт создания военной администрации и передача ей всех полномочий городской власти — это не одно и то же.

На примере Херсона это видно особенно отчетливо. В ноябре 2022 года Верховная Рада отдельным постановлением предоставила начальникам ряда военных администраций населенных пунктов Херсонской области, в частности Херсонской городской военной администрации, полномочия соответствующих городских и сельских советов, их исполнительных комитетов и председателей. Одновременно аппараты советов, исполнительные органы и коммунальные предприятия соответствующих общин были подчинены начальникам военных администраций.

Следовательно, для определения фактического распределения полномочий недостаточно просто найти указ Президента о создании военной администрации. Необходимо также проверить, принимала ли Верховная Рада отдельное решение по представлению Президента о передаче начальнику военной администрации полномочий городского совета, его исполкома и городского головы. Для Одессы такого решения Верховной Рады найдено не было.

Как распределены ключевые полномочия между ОМВА и городским самоуправлением

Чтобы наглядно показать это распределение, мы сгруппировали ключевые полномочия ОМВА и органов местного самоуправления по нескольким основным сферам. Таблица не является исчерпывающим перечнем, но показывает, в каких вопросах центр принятия решений перешел к военной администрации, а что осталось за городским советом, исполкомом и городским головой.

Сфера	Что осуществляет ОМВА	Что остается в ведении городского совета и его исполнительных органов
Бюджет и местные налоги	Составляет и утверждает местный бюджет, вносит в него изменения и обеспечивает его исполнение. Если городской совет не принял соответствующего решения, ОМВА может устанавливать ставки местных налогов и сборов, а также предоставлять льготы по их уплате.	Совет сохраняет право устанавливать местные налоги и сборы, ставки земельного налога и предоставлять налоговые льготы. То есть в отношении налогов полномочия ОМВА являются дополнительным механизмом на случай, если совет не принял решение.
Коммунальное имущество	Управляет имуществом территориальной общины. В то же время закон прямо исключает из этих полномочий отчуждение, в частности приватизацию коммунального имущества, и передачу его в аренду на срок свыше одного года.	За советом остаются решения об отчуждении и приватизации коммунального имущества и долгосрочной аренде. Исполнительные органы сохраняют отдельные подготовительные и контрольные функции.
Земельные отношения	Решает вопросы регулирования земельных отношений, но не может отчуждать земельные участки коммунальной собственности или передавать их в аренду на срок свыше одного года.	Отчуждение коммунальной земли и её аренда на срок свыше одного года остаются в ведении городского совета. Совет также сохраняет ряд других полномочий в сфере земельных отношений, в частности в отношении земельного налога.
Градостроительство и строительство	К ОМВА перешло, в частности, предоставление градостроительных условий и ограничений застройки земельных участков.	Совет продолжает утверждать местные градостроительные программы, генеральный план и другую градостроительную документацию. За исполкомом остаются другие собственные полномочия в сфере строительства, которые прямо не переданы ОМВА.
ЖКХ, транспорт и городская инфраструктура	Управляет коммунальными объектами жилищно-коммунального хозяйства, бытового обслуживания, транспорта и связи и может устанавливать определенные законом тарифы.	Исполком сохраняет ряд практических функций: благоустройство, организацию парковки, разрешения на рекламу, назначение управляющих многоквартирных домов, установление нормативов потребления коммунальных услуг, определение начала и окончания отопительного сезона и т. д.
Образование, медицина, культура и социальные учреждения	Управляет коммунальными учреждениями образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, молодежными учреждениями и поставщиками социальных услуг, организует их материально-техническое и финансовое обеспечение.	В ведении совета остаются, в частности, отдельные решения, касающиеся коммунальных учреждений, а в ведении исполкома — другие собственные полномочия в этих сферах, которые закон прямо не передал ОМВА.
Мобилизация и гражданская защита	Получила значительный блок полномочий в отношении воинского учета, бронирования военнообязанных, мобилизационных мероприятий, оповещения и гражданской защиты.	Исполком сохраняет часть собственных полномочий в сфере гражданской защиты, которые прямо не перешли к военной администрации.
Внутренняя работа горсовета	Сам факт создания ОМВА не дает ей полномочий полностью перестраивать внутреннюю работу городского совета.	В компетенцию совета остаются утверждение регламента, образование постоянных комиссий и исполкома, заслушивание отчетов, решения относительно депутатских полномочий и другие внутриорганизационные вопросы.
Представительство общины	Начальник ОМВА представляет территориальную общину в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями и гражданами.	За мэром остается, в частности, представительство территориальной общины, совета и исполкома в международных отношениях.

Как видно из этого распределения, ОМВА получила значительный объем полномочий в ключевых сферах управления городом — прежде всего в отношении бюджета, коммунального имущества, жилищно-коммунального хозяйства, градостроительства, мобилизации и гражданской защиты. В то же время это не означает, что городской совет, его исполнительные органы и городской голова утратили все свои функции: часть полномочий осталась за органами местного самоуправления, а в отдельных сферах закон разграничивает компетенцию между ними и военной администрацией.

Полномочия, оставшиеся за Одесским городским советом

Попробуем определить, какие именно полномочия продолжает осуществлять Одесский городской совет.

Внутриорганизационные полномочия

За городским советом остаются вопросы, связанные с организацией его собственной работы: утверждение регламента, создание постоянных комиссий, исполнительного комитета и исполнительных органов совета; заслушивание их отчетов и отчетов городского головы; принятие решений о досрочном прекращении полномочий депутатов совета и городского головы; создание органов самоорганизации населения; утверждение положения о помощнике-консультанте депутата совета и т. д.

Полномочия городского совета, реализация которых может зависеть от бюджетных решений военной администрации.

Часть решений формально остается за городским советом, однако их практическая реализация может потребовать средств местного бюджета, полномочия в отношении которого осуществляет ОМВА. К таким вопросам относятся, в частности, выделение средств на финансирование филиалов центров подготовки граждан к национальному сопротивлению; передача средств органам самоорганизации населения; утверждение программ социально-экономического и культурного развития; разработка местных стратегий адаптации к изменению климата; принятие решений об осуществлении местных заимствований; приобретение объектов государственной собственности.

Полномочия, которые городской совет временно не может осуществлять во время военного положения.

К ним относится организация и проведение местных референдумов. Во время действия военного положения проведение всеукраинских и местных референдумов запрещено.

Другие полномочия, которые продолжает осуществлять городской совет.

Они охватывают сразу несколько сфер.

В сфере местных финансов и налогов городской совет может устанавливать местные налоги и сборы, а также ставки земельного налога, предоставлять льготы по местным налогам и сборам и земельному налогу, создавать целевые фонды и утверждать положения о них.

В сфере коммунального имущества и учреждений за советом остаются, в частности, отчуждение коммунального имущества, предоставление согласия на передачу объектов из государственной в коммунальную собственность и принятие решений о передаче объектов из коммунальной в государственную собственность, реорганизация или ликвидация учебных заведений, создание наблюдательных советов в коммунальных предприятиях.

В сфере земельных отношений, градостроительства и окружающей среды совет осуществляет контроль за использованием и охраной земель, принимает решения об организации территорий и объектов природно-заповедного фонда местного значения, организации и проведения мероприятий по защите животных от жестокого обращения, утверждает местные градостроительные программы, генеральные планы и другую градостроительную документацию.

Отдельно за городским советом остаются решения по вопросам административно-территориального устройства и организации жизни общины: утверждение устава территориальной общины, её символики, учреждение местных общественных аудиовизуальных СМИ, развитие кинематографа.

К полномочиям совета относятся также вопросы транспорта и инфраструктуры: определение путей стимулирования использования электромобилей и других экологичных видов транспорта, утверждение требований к обустройству площадок для парковки транспортных средств, установление платы за доступ к объектам строительства, транспорта, энергетики, кабельной канализации электросвязи и домовой распределительной сети коммунальной собственности.

Городской совет также может выделять центрам подготовки граждан к национальному сопротивлению землю, помещения и учебные материально-технические средства, обеспечивать размещение их филиалов, а также принимать решения о заключении специальных инвестиционных договоров.

В сфере сотрудничества с другими общинами и международного сотрудничества в компетенцию совета входят решения об объединении в ассоциации, вступление в ассоциации и другие формы добровольных объединений органов местного самоуправления или выход из них, а также вступление в международные ассоциации и заключение соглашений об объединении в рамках еврорегионального сотрудничества.

Полномочия, оставшиеся за исполнительным комитетом совета

Исполком сразу лишили делегированных государством полномочий, передав их ОМВА.

В сфере социально-экономического и культурного развития исполкому оставили полномочия по развитию кинематографа и созданию целевых фондов. При этом закон оставляет за исполкомом полномочия по подготовке программ социально-экономического и культурного развития, хотя полномочия по составлению проекта бюджета перешли к военной администрации.

В сфере бюджета, финансов и цен исполкому оставили полномочия по финансированию расходов бюджета, заключению договоров о сборе местных платежей, а также подготовке и утверждению перечня специально отведенных мест для парковки транспортных средств.

В полномочиях по управлению коммунальным имуществом оставили подготовку и внесение на рассмотрение совета предложений о порядке и условиях отчуждения коммунального имущества, проектов местных программ приватизации.

В полномочиях в сфере жилищно-коммунального хозяйства, бытового и торгового обслуживания, общественного питания, транспорта и связи за исполкомом остались полномочия: учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; организации общественных туалетов, стоянок и площадок для парковки автомобильного транспорта; организации благоустройства населенных пунктов; принятия решения о внедрении автоматизированной системы учета оплаты проезда в городском пассажирском транспорте; выдачи разрешения на размещение рекламы; выдача разрешения на нарушение объектов благоустройства; назначение управляющего многоквартирным домом; установление нормативных показателей (норм) потребления коммунальных услуг; принятие решения о начале и окончании отопительного периода.

В сфере строительства остались все собственные полномочия, кроме предоставления градостроительных условий и ограничений застройки земельных участков.

В сфере образования, здравоохранения, культуры, молодежной политики, физкультуры и спорта, утверждения украинской национальной и гражданской идентичности сохранены все собственные полномочия, кроме основного — управления учреждениями образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, оздоровительными учреждениями, молодежными центрами, которые принадлежат территориальным общинам или переданы им, молодежными подростковыми учреждениями по месту жительства, а также организация их материально-технического и финансового обеспечения.

В сфере социальной защиты населения сохранились все собственные полномочия, за исключением предоставления ритуальных услуг.

В сфере организации и обеспечения гражданской защиты остались все собственные полномочия, кроме создания материальных резервов

Из полномочий по обеспечению законности, правопорядка, защиты прав, свобод и законных интересов граждан остались почти все, кроме содействия деятельности органов суда, прокуратуры, юстиции, службы безопасности, Национальной полиции, адвокатуры и Государственной уголовно-исполнительной службы Украины, а также централизованного временного хранения архивных документов.

В некоторых отраслях исполком сохранил все свои полномочия:

в сфере регулирования земельных отношений и охраны окружающей природной среды;
в сфере осуществления деятельности органа опеки и попечительства (связанной с защитой прав ребенка);
в сфере внешнеэкономической деятельности;
в сфере оборонной деятельности;
по решению вопросов административно-территориального устройства;
в сфере регистрации места жительства физических лиц;
в отношении награждения государственными наградами Украины.

Какие полномочия утратил мэр Одессы

К ОМВА перешло право вносить на рассмотрение совета предложения о создании специализированного учреждения по оказанию бесплатной первичной правовой помощи и кандидатуры на должность руководителя такого учреждения.

К начальнику ОМВА (пункт 5 части 7 статьи 15) перешло право представлять территориальную общину в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от формы собственности, гражданами. Зато у городского головы осталось право представлять территориальную общину, совет и его исполнительный комитет в международных отношениях.

Вывод

Проведённое нами сопоставление норм законодательства показывает, что создание ОМВА не привело к прекращению полномочий Одесского городского совета, его исполнительного комитета и городского головы. В то же время это не означает, что после создания ОМВА все эти органы продолжают осуществлять свои полномочия в том же объеме, что и до её создания.

Верховный Суд в постановлении от 28 мая 2026 года по делу № 620/4737/23 прямо указал, что военная администрация населенного пункта с момента ее образования приобретает полномочия, определенных частью второй статьи 15 Закона Украины «О правовом режиме военного положения». При этом создание военной администрации само по себе не прекращает полномочий местного совета. Полная передача начальнику военной администрации всего объема полномочий городского совета, его исполнительного комитета и городского головы возможна лишь на основании отдельного решения Верховной Рады Украины по представлению Президента.

Поэтому в Одессе фактически сложилась ситуация, когда городской совет и его исполнительные органы продолжают существовать и сохраняют часть своих полномочий, но значительный объем функций, непосредственно касающихся управления жизнедеятельностью города, с момента создания ОМВА перешел к ней.

Более всего это проявляется в вопросах бюджета, управления коммунальным имуществом, земельных отношений, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, гражданской защиты и других сферах, где закон одновременно определяет соответствующие полномочия для органов местного самоуправления и военной администрации.

Таким образом, появление ОМВА изменило не сам факт существования местного самоуправления в Одессе, а распределение компетенций между ним и временным государственным органом. И хотя ОМВА не получила всех полномочий городского совета, её создание существенно сместило центр принятия решений в ряде ключевых сфер управления городом.

Проведённый анализ также выявляет законодательный пробел: действующее законодательство не предоставляет достаточно чёткого алгоритма разграничения полномочий органов местного самоуправления и военных администраций населённых пунктов в случае их одновременного функционирования. Поэтому законодательное урегулирование такого распределения позволило бы избежать разной трактовки полномочий органов власти и более четко определить ответственность каждого из них за принятие решений.

Сергій Бондаренко

Одеса Одесская МВА Одесский городской совет военное положение местное самоуправление