01 сентября 2026
(ИЗОБРАЖЕНИЕ: ИИ)
Этим материалом «Интент» продолжает серию публикаций, посвященных работе местного самоуправления. Сегодня мы уделим внимание вопросу распределения полномочий между городским советом и Одесской городской военной администрацией.
В Одессе сегодня параллельно действуют две управленческие структуры — Одесский городской совет с его исполнительными органами и Одесская городская военная администрация. Для одесситов городской совет — привычная структура местного самоуправления. Военная администрация появилась в городе лишь в октябре 2025 года, когда Президент Украины своим указом учредил Одесскую городскую военную администрацию (далее — ОГВА) Одесского района Одесской области.
Появление ОМВА, однако, не означает автоматического прекращения работы городского совета, его исполнительного комитета или других исполнительных органов. В условиях военного положения закон предусматривает возможность параллельного существования этих структур, а вопрос о том, кто именно и какие полномочия осуществляет, зависит от конкретных обстоятельств и решений, предусмотренных законодательством.
Поэтому для понимания ситуации в Одессе важно ответить как минимум на несколько вопросов: зачем создается военная администрация населенного пункта, какие полномочия она получает после создания, перенимает ли она на себя полностью полномочия городского совета и его исполнительных органов и, если нет, то что именно остается в системе местного самоуправления.
Первое, на что стоит обратить внимание, — разный правовой статус этих двух структур. Городской совет является органом местного самоуправления, представляющим территориальную общину. Военная администрация населенного пункта, в свою очередь, является временным государственным органом, который создается на период действия военного положения для осуществления предусмотренных законом полномочий.
Решение о создании военной администрации населенного пункта принимает Президент Украины по представлению областной государственной администрации или военного командования. Закон также определяет, что такие администрации осуществляют свои полномочия в течение действия военного положения и 30 дней после его прекращения или отмены.
Именно поэтому появление военной администрации не означает, что территориальная община перестает иметь органы местного самоуправления. Ключевой вопрос заключается в другом: какие именно полномочия получает военная администрация и получает ли она дополнительно полномочия самого городского совета, его исполнительного комитета и городского головы.
Закон «О правовом режиме военного положения» определяет базовые полномочия военных администраций населенных пунктов. Отдельно закон определяет полномочия начальника военной администрации. При этом закон предусматривает и принципиально иной вариант.
В случае создания военной администрации населенного пункта Верховная Рада Украины по представлению Президента может принять решение о том, что начальник военной администрации, помимо своих определенных законом полномочий, осуществляет также полномочия соответствующего городского совета, его исполнительного комитета и городского головы. В таком случае аппарат совета и исполкома, другие исполнительные органы, а также коммунальные предприятия, учреждения и организации территориальной общины подчиняются начальнику военной администрации. То есть сам факт создания военной администрации и передача ей всех полномочий городской власти — это не одно и то же.
На примере Херсона это видно особенно отчетливо. В ноябре 2022 года Верховная Рада отдельным постановлением предоставила начальникам ряда военных администраций населенных пунктов Херсонской области, в частности Херсонской городской военной администрации, полномочия соответствующих городских и сельских советов, их исполнительных комитетов и председателей. Одновременно аппараты советов, исполнительные органы и коммунальные предприятия соответствующих общин были подчинены начальникам военных администраций.
Следовательно, для определения фактического распределения полномочий недостаточно лишь найти указ Президента о создании военной администрации. Необходимо также проверить, принимала ли Верховная Рада отдельное решение по представлению Президента о передаче начальнику военной администрации полномочий городского совета, его исполкома и городского головы. Для Одессы такого решения Верховной Рады найдено не было.
Чтобы наглядно показать это распределение, мы сгруппировали ключевые полномочия ОМВА и органов местного самоуправления по нескольким основным сферам. Иллюстрация не является исчерпывающим перечнем, но показывает, в каких вопросах центр принятия решений перешел к военной администрации, а что осталось за городским советом, исполкомом и городским головой.
<picture>
Распределение власти в Одессе. ИЛЛЮСТРАЦИЯ: ИИ
Как видно из этого распределения, ОМВА получила значительный объем полномочий в ключевых сферах управления городом — прежде всего в отношении бюджета, коммунального имущества, жилищно-коммунального хозяйства, градостроительства, мобилизации и гражданской защиты. В то же время это не означает, что городской совет, его исполнительные органы и городской голова утратили все свои функции: часть полномочий осталась за органами местного самоуправления, а в отдельных сферах закон разграничивает компетенцию между ними и военной администрацией.
Попробуем определить, какие именно полномочия продолжает осуществлять Одесский городской совет.
За городским советом остаются вопросы, связанные с организацией его собственной работы: утверждение регламента, создание постоянных комиссий, исполнительного комитета и исполнительных органов совета; заслушивание их отчетов и отчетов городского головы; принятие решений о досрочном прекращении полномочий депутатов совета и городского головы; создание органов самоорганизации населения; утверждение положения о помощнике-консультанте депутата совета и т. д.
Часть решений формально остается за городским советом, однако их практическая реализация может потребовать средств местного бюджета, полномочия в отношении которого осуществляет ОМВА. К таким вопросам относятся, в частности, выделение средств на финансирование филиалов центров подготовки граждан к национальному сопротивлению; передача средств органам самоорганизации населения; утверждение программ социально-экономического и культурного развития; разработка местных стратегий адаптации к изменению климата; принятие решений об осуществлении местных заимствований; приобретение объектов государственной собственности.
К ним относится организация и проведение местных референдумов. Во время действия военного положения проведение всеукраинских и местных референдумов запрещено.
Они охватывают сразу несколько сфер.
В сфере местных финансов и налогов городской совет может устанавливать местные налоги и сборы, а также ставки земельного налога, предоставлять льготы по местным налогам и сборам и земельному налогу, создавать целевые фонды и утверждать положения о них.
В сфере коммунального имущества и учреждений за советом остаются, в частности, отчуждение коммунального имущества, предоставление согласия на передачу объектов из государственной в коммунальную собственность и принятие решений о передаче объектов из коммунальной в государственную собственность, реорганизация или ликвидация учебных заведений, создание наблюдательных советов в коммунальных предприятиях.
В сфере земельных отношений, градостроительства и окружающей среды совет осуществляет контроль за использованием и охраной земель, принимает решения об организации территорий и объектов природно-заповедного фонда местного значения, организации и осуществления мер по защите животных от жестокого обращения, утверждает местные градостроительные программы, генеральные планы и другую градостроительную документацию.
Отдельно за городским советом остаются решения по вопросам административно-территориального устройства и организации жизни общины: утверждение устава территориальной общины, её символики, учреждение местных общественных аудиовизуальных СМИ, развитие кинематографа.
К полномочиям совета относятся также вопросы транспорта и инфраструктуры: определение путей стимулирования использования электромобилей и других экологичных видов транспорта, утверждение требований к обустройству площадок для парковки транспортных средств, установление платы за доступ к объектам строительства, транспорта, энергетики, кабельной канализации, электросвязи и домовой распределительной сети коммунальной собственности.
Городской совет также может выделять центрам подготовки граждан к национальному сопротивлению землю, помещения и учебные материально-технические средства, обеспечивать размещение их филиалов, а также принимать решения о заключении специальных инвестиционных договоров.
В сфере сотрудничества с другими общинами и международного сотрудничества в компетенцию совета входят решения об объединении в ассоциации, вступление в ассоциации и другие формы добровольных объединений органов местного самоуправления или выход из них, а также вступление в международные ассоциации и заключение соглашений об объединении в рамках еврорегионального сотрудничества.
Исполком сразу лишили делегированных государством полномочий, передав их ОМВА.
В сфере социально-экономического и культурного развития у исполкома оставили полномочия по развитию кинематографа и созданию целевых фондов. При этом закон оставляет за исполкомом полномочия по подготовке программ социально-экономического и культурного развития, хотя полномочия по составлению проекта бюджета перешли к военной администрации.
В сфере бюджета, финансов и цен исполнительному комитету оставили полномочия по финансированию бюджетных расходов, заключению договоров о сборе местных платежей, а также подготовке и утверждению перечня специально отведенных мест для парковки транспортных средств.
В полномочиях по управлению коммунальным имуществом оставили подготовку и внесение на рассмотрение совета предложений о порядке и условиях отчуждения коммунального имущества, проектов местных программ приватизации.
В полномочиях в сфере жилищно-коммунального хозяйства, бытового и торгового обслуживания, общественного питания, транспорта и связи за исполнительным комитетом остались полномочия: учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; организации общественных туалетов, стоянок и площадок для парковки автомобильного транспорта; организация благоустройства населенных пунктов; принятие решения о внедрении автоматизированной системы учета оплаты проезда в городском пассажирском транспорте; выдача разрешения на размещение рекламы; выдача разрешения на нарушение объектов благоустройства; назначение управляющего многоквартирным домом; установление нормативных показателей (норм) потребления коммунальных услуг; принятие решения о начале и окончании отопительного периода.
В сфере строительства остались все собственные полномочия, кроме предоставления градостроительных условий и ограничений застройки земельных участков.
В сфере образования, здравоохранения, культуры, молодёжной политики, физкультуры и спорта, утверждения украинской национальной и гражданской идентичности остались все собственные полномочия, кроме основного — управление учреждениями образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, оздоровительными учреждениями, молодежными центрами, принадлежащими территориальным общинам или переданными им, молодежными и подростковыми учреждениями по месту жительства, а также организация их материально-технического и финансового обеспечения.
В сфере социальной защиты населения сохранились все собственные полномочия, за исключением оказания ритуальных услуг.
В сфере организации и обеспечения гражданской защиты остались все собственные полномочия, кроме создания материальных резервов
Из полномочий по обеспечению законности, правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан остались почти все, кроме содействия деятельности органов суда, прокуратуры, юстиции, службы безопасности, Национальной полиции, адвокатуры и Государственной уголовно-исполнительной службы Украины, а также централизованного временного хранения архивных документов.
В некоторых отраслях исполком сохранил все свои полномочия:
К ОМВА перешло право вносить на рассмотрение совета предложения о создании специализированного учреждения по оказанию бесплатной первичной правовой помощи и кандидатуры на должность руководителя такого учреждения.
К начальнику ОМВА (пункт 5 части 7 статьи 15) перешло право представлять территориальную общину в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от формы собственности, гражданами. Зато у городского головы осталось право представлять территориальную общину, совет и его исполнительный комитет в международных отношениях.
Проведённое нами сопоставление норм законодательства показывает, что создание ОМВА не привело к прекращению полномочий Одесского городского совета, его исполнительного комитета и городского головы. В то же время это не означает, что после создания ОМВА все эти органы продолжают осуществлять свои полномочия в том же объеме, что и до её создания.
Верховный Суд в постановлении от 28 мая 2026 года по делу № 620/4737/23 прямо указал, что военная администрация населенного пункта с момента ее образования приобретает полномочия, определенных частью второй статьи 15 Закона Украины «О правовом режиме военного положения». При этом образование военной администрации само по себе не прекращает полномочий местного совета. Полная передача начальнику военной администрации всего объема полномочий городского совета, его исполнительного комитета и городского головы возможна лишь на основании отдельного решения Верховной Рады Украины по представлению Президента.
Поэтому в Одессе фактически сложилась ситуация, когда городской совет и его исполнительные органы продолжают существовать и сохраняют часть своих полномочий, но значительный объем функций, непосредственно касающихся управления жизнедеятельностью города, с момента создания ОМВА перешел к ней.
Больше всего это проявляется в вопросах бюджета, управления коммунальным имуществом, земельных отношений, градостроительства, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, гражданской защиты и других сферах, где закон одновременно определяет соответствующие полномочия для органов местного самоуправления и военной администрации.
Таким образом, появление ОМВА изменило не сам факт существования местного самоуправления в Одессе, а распределение компетенций между ним и временным государственным органом. И хотя ОМВА не получила всех полномочий городского совета, её создание существенно сместило центр принятия решений в ряде ключевых сфер управления городом.
Проведённый анализ также показывает законодательный пробел: действующее законодательство не даёт достаточно чёткого алгоритма разграничения полномочий органов местного самоуправления и военных администраций населённых пунктов в случае их одновременного функционирования. Поэтому законодательное урегулирование такого распределения позволило бы избежать разного толкования полномочий органов власти и более четко определить ответственность каждого из них за принятие решений.
Сергій Бондаренко
21 сентября 2026 г.
Ливень и сильный ветер нанесли ущерб Одессе