Реформа №1: проблемные аспекты реформы децентрализации на примере Балтской, Красносельской, Маразлиевской громад

ИзбирКом выяснил на примере трех громад, как происходит бюджетная децентрализация в стране и какие препятствия встают перед новыми объединениями

Осенью в Одесской области год работы отмечают объединенные территориальные громады, созданные в результате старта децентрализационной реформы в Украине. Среди них – самая крупная в области Балтская ОТГ, объединившая 28 сельских советов, Красносельская ОТГ, созданная на границе с городом Одессой, и Маразлиевская громада – одна из двух, функционирующая в одесской Бессарабии. ИзбирКом выяснил на примере этих громад, как происходит бюджетная децентрализация в стране и какие препятствия встают перед новыми объединениями. 

Бюджеты выросли в два раза

Согласно официальным данным, спустя первые полгода работы по новым правилам (с 1 января 2016-го), наиболее положительную динамику по выполнению бюджетов среди всех восьми ОТГ области можно констатировать в Красносельской ОТГ – в первом полугодии она достигла 86,6% годового показателя. Балтская ОТГ находится на третьем месте с показателем 68,7%. В то же время Маразлиевская ОТГ по состоянию на 1 июля (данные в статье приводятся по состоянию на 1 июля то есть, за первое полугодие финансового года) получила только 34,7% годового плана, в том числе по подоходному налогу – 28,6% и по единому налогу – 28,2%.

Если же анализировать доходы ОТГ по источникам, которые полностью остаются на местах, то Маразлиевская ОТГ уже втрое перевыполнила годовой план по налогу на недвижимость, Балтская – вдвое. Кроме того, Балтская громада находится в лидерах по плате за землю – 81,5% от годовых показателей.

В итоге общий рост бюджетов по сравнению с прошлым годом составил 2 – 2,5 раза.

Роста бюджета удалось добиться благодаря тому, что ОТГ в сфере финансов перешли на прямые бюджетные отношения с Министерством финансов, получив по сути те же полномочия, что и города областного значения. Это и 60% от налога на доходы физически лиц, которые теперь остаются в их бюджетах, и плата за землю, и налог на недвижимость и транспорт, а кроме того, это прямые образовательные и медицинские субвенции, которые идут напрямую в ОТГ, минуя районные бюджеты.

Еще один «бонус», который в этом году получили одесские ОТГ, - субвенции из госбюджета, направленные на развитие инфраструктуры.  Балтская объединенная территориальная громада получила на свои проекты 19 млн 652,6 тыс. грн, Красносельская громада — 9 млн 492,7 тыс. грн, Маразлиевская ОТГ - 6 млн 850,3 тыс. грн.

Эти средства частично уже освоены и будут полностью использованы до конца этого года на ремонт социальных объектов (школ, детсадов, ФАПов), дорог, водопроводов, отопления и т.д. Больше всего проектов в этом году реализуют в Балтской громаде – 350 до конца года. Впрочем, это не только проекты, на которые пойдут деньги субвенции, но и те, которые профинансирует местный бюджет.  В двух других громадах проектов несколько меньше, кроме того, Красносельская все лето была в списке отстающих, который регулярно составлял Минрегион: здесь не сразу подали проектные заявки на субвенции. Однако, как пояснили в громаде, проволочки были связаны исключительно с желанием сразу же, вместе с заявкой, подготовить и проектно-сметную документацию на будущие проекты, однако сейчас ситуация уже улучшилась.

Еще один аспект, который характеризует бюджетные процессы в громадах, - их дотационность. Согласно данным, предоставленным громадами, наибольший процент дотационности среди рассматриваемых громад имеет Маразлиевская -  18%, меньше – Балтская - 15%, еще меньше – Красносельская (7%). Отметим при этом, что одна громада в области, наоборот, является донором для госбюджета, уже перечислив в государственную казну 600 тыс. грн.  

В общем, несмотря на опасения поначалу, что госсубвенции «потеряются» по дороге к громадам, оказались напрасными: средства оказались на счетах ОТГ еще до того, как были одобрены их заявки, и до конца года здесь надеются успеть реализовать все намеченные проекты. Главное, над чем сейчас работают местные власти, - налаживание работы по поиску инвесторов.

«Мы хотим подготовить специалиста, который будет писать грантовые заявки – и на международные программы, и для Государственного фонда регионального развития. Субвенции не вечные, а развиваться надо», - рассказал глава Маразлиевской ОТГ Александр Чумак.

Опорные школы преткновения

Пожалуй, одним из самых сложных вызовов, помимо бюджетного вопроса, для новосозданных громад стало образование. И в Балтской, и в Красносельской громадах пока решили не торопиться с реализацией реформы в сфере школьного образования, мотивируя это несовершенством законодательства. Впрочем, в неофициальной обстановке здесь признаются, что опасаются реакции общества и потому решили пока оттягивать этот процесс.

Зато в Маразлиевской громаде, наоборот, его решили форсировать. Уже с зимы здесь началось обсуждение перспектив создания опорной школы, а в июле депутатский корпус проголосовал за это решение, создав в громаде Широковскую опорную школу. Примечательно, что она находится не в центре ОТГ – Маразлиевке, а в селе Широкое: здесь такое решение объясняют тем, что по итогам мониторинга выпускники именно этой школы из года в год показывают лучшие результаты.

В итоге школа заработала в качестве опорной с 1 сентября, сюда детей подвозят из Маразлиевки, Великомарьяновки, Долиновки и Алексеевки. Минимум до нового года более 80 детей будут ездить на арендованных автобусах. Как пояснил глава громады, это зависит от экономической целесообразности6 если выяснится, что аренда автобусов (30 тыс. грн в месяц на один) выгоднее, чем покупка школьных автобусов через тендер, то договор с автопредприятием продлят.

Отметим, что далеко не у всех изменения вызвали положительные эмоции: родители побаивались, что к детям будут плохо относиться, а некоторые учителя в конце августа заявили, что вообще перекроют трассу Одесса-Рени. Противостояние длилось несколько недель, в ситуацию вмешались представители департамента образования Одесской облгосадминистрации. Учителям, потерявшим работу из-за уменьшения ступеней в четырех школах, предложили другую работу: кому-то – в других школах по тем же специальностям, кому-то предложили немного изменить профиль и почти поработать педагогом-организатором. В итоге большинство педагогов согласились на такой компромисс, однако несколько человек все-таки отказались: кто-то (трое человек) остался без работы, а кто-то теперь ездит в другие сельские школы, не входящие в состав объединенной громады.

Учебный процесс сейчас продолжается спокойно, а в сентябре Маразлиевская ОТГ отличилась от всех районов области и даже Одессы, обеспечив горячим питанием учеников всех классов: их бюджета на это выделили более 300 тыс. грн, еще половину платят родители.

Стратегии развития и услуги людям

Еще два важных направления, по которым сейчас работают ОТГ, - создание стратегий развития и предоставление административных услуг населению.

«Стратегии развития нужны, так как громада может просчитать свои плюсы и минусы, выяснить слабые и сильные стороны, представить программу инвесторам и составить догосрочные и краткосрочные планы», - поясняет координатор Офиса реформ в Одесской области Юлия Молодожен.

Сейчас над таким проектом работают в Балтской и Красносельской громадах, а вот в Маразлиевской его уже представили в начале сентября. Среди основных задач на ближайшие годы, которые поставлены перед громадой, — разработка градостроительной документации, обновление генплана и создание топографо-геодезической электронной карты, создание открытого реестра земельных участков и пригодных для инвестирования помещений, запуск малых предприятий по переработке продукции сельского хозяйства, создание коммунального рынка по реализации местной сельхозпродукции рядом с трассой Одесса-Рени, организация выставок-ярмарок народного творчества для развития местного туризма, а также активное развитие турима за счет исторических квестов и создания краеведческих музеев (тут планируют как преимущество использовать историю сел, которые были основаны немецкими колонистами). Кроме того, проектом стратегии предусмотрено развитие образования, культуры, усиление медицинской помощи, спорта, улучшение сферы ЖКХ и транспортной сферы.

Подобные проекты должны быть у всех ОТГ, во всяком случае, в Балте и Красноселке их обещают представить до конца года.

А вот первой в предоставлении админуслуг населению стала Красносельская громада: в начале октября здесь открыли Центр предоставления таких услуг, где проводится работа по 42 направлениям включая регистрацию места жительства. Интересно, что здесь собираются предоставлять алминуслуги не только жителям громады, но и, например, одесситам, поскольку от города до села – рукой подать, зато здесь - небольшие очереди по сравнению с городским наплывом людей. Плата за услуги теперь, согласно недавним изменениям в Бюджетный кодекс, будет направляться в местный бюджет: деньги хоть и не большие (по опыту других схожих по количеству населенных пунктов – около 100-150 тыс. грн в год или немного больше), но все же подспорье местной казне.

Впрочем, главное в открытии ЦПАУ – реализация самой сути реформы децентрализации, поскольку именно услуги должны идти за людьми, а не наоборот. Теперь жителям ОТГ уже фактически не нужен районный центр – разве что понадобится в суд или прокуратуру.

В ближайшее время такой же центр собираются открыть и в Балте.

Что тормозит реформу

Несмотря на существенные подвижки, и в первую очередь, - финансовые, у созданных громад существует целый ворох проблем. И дело не только в обычных текущих вопросах: то водопровод прохудился, то на ремонт дороги не хватает средств. Суть в том, что многие ОТГ требуют расширения, поскольку в прошлом году присоединили к себе далеко не все те населенные пункты, которые должны были, исходя и расчетов. Так, каждая из рассматриваемых ОТГ еще должна «прирасти» несколькими селами, и если для Балтской или Красносельской это решающей роли не сыграет – громады и так немаленькие (Балтская и вовсе самая большая в области), то для Маразлиевской присоединение села Монаши играет немаловажную роль. БОльшая территория – больше земли, доходов, перспектив, а в этом конкретном случае – еще и выход на международную трассу Одесса-Рени. А если затронуть другие громады Одесской области, то вопрос расширения стоит еще острее в Новокальчевской (Червоноармейской) и Тузловской, где от этого зависит состоятельность громад и их способность полноценно функционировать.

Для того, чтоб уже существующие громады смогли «вырасти», нужно совсем немного – голосование Верховной Рады за проекты №4772 и №4773. Однако пока это не происходит, в сентябре они были отложены в «долгий ящик».

Еще один вопрос, полностью «завязанный» на парламенте, - земля. Пока Рада проголосовала долгожданный законопроект №4355-1 только в первом чтении, как удалось выяснить ИзбирКому, документ уже готов и ко второму, но политические игры вокруг него продолжаются:

«Если его примут, это развяжет нам руки, ведь наконец-то земля, которая сейчас находится за границами населенных пунктов и принадлежит фактически районной власти, окажется нашей. Мы проведем инвентаризацию, будем знать, что имеем, кто и как использует землю и какую плату нужно за нее установить. Это – колоссальный прирост в местный бюджет. Это реально – миллионы», - говорит глава Балтской ОТГ Сергей Мазур.

Кстати, здесь уже готовятся к принятию законопроекта и подбирают будущих землеустроителей в села: работы по инвентаризации земель – непочатый край.

Всего же, по словам вице-премьер-министра – министра регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Геннадия Зубко, Верховная Рада в ближайшее время должна принять 10 законопроектов в сфере децентрализации, которые должны способствовать финансовому обеспечению уже созданных объединенных территориальных громад, а также дальнейшему развитию реформы.

Еще один вопрос, который возник уже в конце сентября, - проект государственного бюджета на 2017 год. Как стало известно в ходе заседания комитета парламента по вопросам государственного строительства, региональной политики и местного самоуправления, которое прошло в Беляевке Одесской области, на сегодня у 94% громад отсутствуют ресурсы для обеспечения дополнительных полномочий. Так, проектом бюджета Украины на 2017 год на уровне местных бюджетов передаются дополнительные расходы, в частности, на оплату труда непедагогического персонала в общеобразовательных учреждениях, содержание санаториев, наружное освещение, льготные перевозки и прочее, что дополнительно обременит местные бюджеты на 32 миллиарда 200 миллионов гривень.

В Ассоциации городов Украины отметили, что предложенные правительством изменения в финансовом обеспечении территориальных громад на 2017 год фактически нивелируют прошлогодние достижения бюджетной децентрализации.

Впрочем, как стало известно ИзбирКому из своих источников в парламенте, для ОТГ все-таки сделают исключение и увеличат субвенции на оплату труда техперсонала в образовательных учреждениях.

Создание восьми громад в прошлом году (а в этом году к ним присоединятся еще три где в декабре пройдут выборы) в Одесской области продемонстрировало ряд проблем, которые существуют в сфере местного самоуправления. По сути, несмотря на достижения, громады столкнулись с огромным ворохом проблем, которые вызваны отсутствием законодательной регуляции: за 25 лет независимости для усиления роли местных советов фактически не было сделано ничего, и теперь децентрализация и дерегуляция проходит «со скрипом», медленно, неповоротливо, а нередко – и при саботировании местных чиновников.

Евгения Генова

Розслідування підготоване в рамках Польсько-Канадської Програми Підтримки Демократії за підтримки Міністерства закордонних справ Республіки Польща та Міністерства закордонних справ, торгівлі та розвитку Канади.