Европейский город: реформа, выборы Воронцова и права женщин

ИзбирКом продолжает рубрику «История одесских выборов», в которой с помощью одесского историка Константина Тиганий знакомит читателей с историей выборов и развития местного самоуправления в Одессе начиная с XVIII века

ИзбирКом продолжает рубрику «История одесских выборов», в которой с помощью одесского историка Константина Тиганий знакомит читателей с историей выборов и развития местного самоуправления в Одессе начиная с XVIII века. В этой публикации мы расскажем читателям об избирательном праве представительных органов городского самоуправления согласно Городскому положению 1863 года для Одессы.

Выгодное природно-географическое расположение и активная деятельность одесских предпринимателей обусловили достаточно быстрое экономическое, социальное, политическое и культурное развитие Одессы. К середине XIX века она была крупнейшим городом Украины, главным портом и транспортным узлом юга-запада Российской империи; крупнейшим  центром торговли, промышленности и культуры северного Причерноморья; четвертым городом Российской империи по численности населения, а по экономическому положению занимала третье место после столиц. Значительную роль в экономическом развитии города играли представители иностранного капитала. Именно эти и другие факторы обусловили проведение в Одессе городской реформы 1863 года, значительно повлиявшей на развитие всего городского самоуправления Российской империи.

Над проектом работали одесские ученые и управленцы

Декларируя курс на реформирования государства и общества, Александр ІІ проводил буржуазно-демократические реформы поэтапно и осторожно. Так, городская реформа 1870 года проходила в два этапа: первый – в отдельных городах (Москва, 1862 год и Одесса, 1863 год). Вторым этапом стала общегосударственная реформа 1864 – 1870 годов. Главная задача первого этапа заключалась в апробации на практике новых институтов самоуправления, расширении круга избирателей и новых структурных подразделений органов городского самоуправления. На втором этапе предполагалось реформирование всей системы городского самоуправления уже с учетом всех достижений и неудач первого этапа. Такая, довольно прагматическая и последовательная схема реформирования не была задумкой реформаторов – она сложилась сама собой, в процессе подготовки общегосударственной реформы 1870 года. С другой стороны, реформирование больше напоминало не коренное изменение социально-экономических отношений, а скорее буржуазную модернизацию сословной системы разделения общества. Именно это и стало главным недостатком не только городской, но и всех реформ Александра II.

Реформа городского самоуправления в Одессе началась в 1858 году. Так, в отчете за этот год одесский градоначальник, барон Павел Федорович Местмахер (1857 – 1861) указал на один из главных недостатков руководства хозяйством города – отсутствие активного участия горожан. Причиной этого, по его мнению, было «...неудовлетворительное и несоответствующее для города Одессы Городовое положение». Новороссийский генерал-губернатор, граф Александр Григорьевич Строганов (1853 – 1862) поручил барону П.Ф. Местмахеру обсудить вопрос об улучшении Городового положения в Одессе. Считая себя недостаточно компетентным по этому вопросу, он обратился за помощью к профессору права Ришельевского лицея Александру Михайловичу  Богдановскому (1832 - 1902). С его помощью была составлена тщательная и обстоятельная докладная записка, в которой излагались необходимые для Одессы изменения в городском общественном руководстве. 4 мая эта записка была передана одесским градоначальником графу А.Г. Строганову.

22 мая 1859 года министр внутренних дел получил ходатайство от графа А.Г. Строганова с просьбой о «даровании городу Одессе городского устройства по примеру Петербургского».

В тему Европейский город: какой была система выборов в Одессе в середине XIX века

Указав на причины, граф А.Г. Строганов прежде всего отмечал: «Одесса занимает первое место после столицы по своему торговому положению и по сложности городского хозяйства, поэтому административная деятельность начальства не может без постоянного участия всего общества изыскивать прочные и наименее обременительные для народонаселения способы к улучшению городского хозяйства». Министр внутренних дел, рассмотрев ходатайство, поручил графу А.Г. Строганову сформировать особый Комитет из чиновников и почетных горожан, под руководством градоначальника для составления подробного проекта нового городового положения для города Одессы. Комитет был быстро сформирован: 15 октября он начал свою работу. В состав Комитета вошли: председатель – градоначальник, барон П.Ф. Местмахер, бывший городской голова Я. Гарри (1857 – 1860), городской голова С.С. Яхненко (1860 – 1863), уездный предводитель дворянства В.А. Свечин, почетные граждане и чиновники: Е.С. Андриевский, Е.Г. Вассал, Т.П. Велихов, Д.К. Волохов, Н.К. Катакази, А.Г. Криворотов, А.Ф. Митьков, Н.А. Новосельский, К.Ф. Папудов. К.М. Палаузов, И.М. Посохов, Ф.П. Родоканаки, А.А. Рабинович и Ю.П. Ростовцев. В качестве экспертов для обсуждения проекта Комитет пригласил профессора Ришельевского лицея А.М. Богдановского как специалиста по государственному праву и коллежского асессора П.А. Браславского как делопроизводителя, который был хорошо осведомлен в законах и механизмах существующего городского управления.

Комитет проработал с 15 октября 1859 года по 30 апреля 1860 года.  За основу было взято Городское положение для Санкт-Петербурга от 1846 года, а также Городское положение от 1785 года. В результате был разработан собственный вариант законопроекта, который значительно отличался не только от Санкт-Петербургского положения, но и от проекта Московского (который был подан в МВД в марте 1860 года). В начале апреля 1861 года одесский проект был передан в МВД. Он состоял из трех разделов и 174 статей. Проект пролежал без рассмотрения в МВД до января 1863 года, то есть, почти два года после того, как был подан.

Только в январе 1863 года его снова рассмотрели в МВД. После этого проект был значительно доработан: он имел уже 4 раздела и 82 статьи, то есть, был сокращен почти вдвое, после чего был утвержден в Государственном Совете и 30 апреля вступил в силу.

В тему Европейский город: кто выбирал Одесскую городскую Думу в середине XIX века

Кто управлял городом

Новое Городское положение определило органы городского общественного самоуправления: Общая Городская Дума, Распорядительная Городская Дума, Городской Голова и органы сословного управления – Собрание Выборных, Собрание Сословных Старшин, а также Управы – Купеческая и Мещанская.

Формирование органов городского самоуправления в Одессе напрямую зависело от нового института – Собрания выборных. Собрание выборных – это сословный представительный орган горожан, который был создан для решения дел горожан по сословно-имущественному делению, а также для избрания органов городского общественного самоуправления.

Законом устанавливалось распределение горожан на три разряда: 1) домовладельцы – собственники недвижимого имущества независимо от сословий; 2) одесское купечество; 3) мещанство. От каждого из этих разрядов формировалось собрание выборных количеством в 50 выборных. Во главе каждого собрания стоял сословный старшина, которого выбирали сами выборные.

Собрание выборных, представляя интересы всех горожан на выборах в органы городского самоуправления, избирало от каждого из разрядов по 25 гласных в Общую Думу.

Таким образом, создавалась двухступенчатая система выборов в Общей Думе – все горожане, которые имели избирательное право, выбирали 150 выборных от трех разрядов, а последние избирали 75 гласных.

Право на выбор

Право избирать в собрание выборных получали горожане, которые отвечали следующим требованиям: 1) достижение 21-летнего возраста; 2) отсутствие привлечения к суду за банкротство или за преступления, наказанием за которые является лишение или ограничение сословных прав; 3) владение в городе недвижимым имуществом, торговым или ремесленным предприятием или денежным капиталом, с которого получается ежегодный доход не менее 100 руб. серебром в год; 4) занесение в обывательскую книгу или наличие прописки в городе в последние 2 года до выборов.

В тему Европейский город: как в Одессе работало Магдебургское право

Отдельной статьей закона, впервые в Российской империи, предоставлялось право участвовать в выборах выборных женщинам, которые отвечали общим требованиям относительно предоставления избирательного права. Они получали право передавать свой голос ближайшим родственникам по мужской линии – отцу, мужу, сыну, брату, дяде, зятю, если те соответствовали общим требованиям для избрания выборных. Таким образом, делалась попытка увеличить количество избирателей.

Право избираться в состав выборных получали лица, которые имели право голосовать, но уже в возрасте от 25 лет.

Как выбирали

Важным новшеством, впервые в Российской империи, стало отделение государственной службы от общественной – генерал-губернатор, градоначальник, полицмейстер и другие чины полиции, а также прокурор и стряпчий лишались права избирать и избираться на выборах в собрания выборных и в Городскую Думу, даже если и должны получить избирательное право по закону.

Процедура избрания выборных была определена в законе очень четко. Выборы выборных происходили каждые три года по распоряжению генерал-губернатора и считались действительными, если в них принимало участие не менее трети избирателей.

Голосование происходило по разрядам, причем разрешалось создавать, для удобства, избирательные участки по 600 избирателей в каждом.

За один месяц до начала выборов Общая Дума утверждала списки избирателей, которые потом печатались в местной прессе. Эти списки можно было исправлять в течение двух недель после опубликования.

После окончательного формирования списка избирателей, каждому из избирателей направлялся список претендентов на должность выборного. На его основе избиратель составлял собственный список выборных, который удостоверял собственной подписью.

В день выборов каждый избиратель приносил свой список, который он подавал председателю своего собрания. Председатель собрания или избирательного участка отмечал проголосовавшего избирателя в общем списке избирателей.

Указанные в избирательных списках фамилии подсчитывались в присутствии избирателей, назначенными из числа избирателей помощниками. Не учитывались неверно, нечетко написанные фамилии, а также не подписанные избирательные списки.

После подсчета голосов избранными считались 50 претендентов на должность выборных от каждого разряда, которые набрали простое большинство голосов.

В случае, если после проведения голосования не набиралось необходимое количество голосов выборных создавался новый список претендентов в количестве, вдвое большем, чем необходимо было выбрать. Дальше происходило повторное голосование.

Все избирательные документы: списки претендентов на должность выборных, избирательные списки избирателей, протоколы результатов голосования, - передавались Распорядительной Думе, которая передавала их для проверки депутатскому собранию.

Для проведения выборов выборных законом отводилось 15 дней.

Горожане, которые были избраны на должность выборных, приводились к присяге.

Все избранные от трех разрядов избирателей выборные вместе создавали избирательное собрание. Оно должно было избирать гласных Общей Думы, членов Распорядительной Думы и Городского Голову.

Гласные Общей Думы избирались сроком на 3 года из выборных в количестве 25 человек от каждого из разрядов. Процедура голосования была соответствующей процедуре выборов выборных. Единственным отличием было то, что выборные имели право не подписывать выборные списки гласных.

Как избиралась городская власть

Исполнительный орган Общей Думы – Распорядительная Дума – состояла из Городского Головы и девяти членов, которые избирались собранием выборных по три от каждого из разрядов сроком на 4 года и утверждались в должности генерал-губернатором.

Городской Голова избирался на четыре года общим собранием выборных всех трех разрядов из представителей любого состояния из лиц, достигших 25-летнего возраста и владевшие в городе недвижимым имуществом стоимостью не менее 15 тыс. руб. серебром, и утверждался в должности министром внутренних дел.

Важное значение для организации проведения выборов имело создание депутатского собрания. Оно состояло из девяти членов, по три от каждого разряда избирателей, которых выбирали из выборных сроком на один год. Главная функция этого органа заключалась в составлении списков избирателей, претендентов на должности накануне выборов, а также после проведения голосования проверки правильности подсчетов результатов и оформление всех выборных документов.

Одним из положительных достижений Городового положения 1863 года стала выборная канцелярия Городской Думы. Все должностные лица избирались Общей Думой. Городской секретарь избирался на 6 лет, а казначей – на 2 года и утверждались в должности генерал-губернатором. Другие должностные лица из представителей любого сословия работали по найму с разрешения Городского Головы.

К полномочиям Городской Думы входило также и избрание представителей сословных представительных органов, в частности:

– сословные старшины и их заместители – товарищи – избирались на 3 года из лиц, владевших недвижимым имуществом стоимостью не менее 6 000 руб. и утверждались в должности генерал-губернатором;

– члены Купеческой и Мещанской управ избирались на 3 года и утверждались в должности генерал-губернатором. Один из членов Мещанской Управы назначался собранием выборных от горожан. Выбирали также по одному представителю от российских, болгарских, немецких, еврейских мещан и вольных матросов;

– торговые депутаты избирались от купеческого сословия на 3 года и утверждались в должности генерал-губернатором;

– торговые, базарные, рыночные надзиратели избирались от купеческого и мещанского сословий на 3 года и утверждались в должности Распорядительной Думой;

– торговые и рядные старосты избирались самими торговцами на один год и утверждались Распорядительной Думой;

– комиссары городского хозяйственной полиции избирались на 2 года из лиц, которые имели право голосовать на выборах и утверждались на должности Распорядительной Думой;

– депутаты городского хозяйственной полиции избирались на 2 года лица, владевшие в городе недвижимым имуществом и утверждались на должности Распорядительной Думой;

– управляющий аукционной камерой избирался Общей Думой на 4 года и утверждался в должности генерал-губернатором;

– присяжные аукционной камеры избирались на 2 года из купеческого и мещанского сословий в равном количестве и утверждались на должности Распорядительной Думой;

– публичные нотариусы, городовые и частные маклера избирались Распорядительной Думой бессрочно;

– добросовестные свидетели и оценщики избирались на 2 года и утверждались в должности Распорядительной Думой.

Процедура выборов для избрания представителей сословных представительных органов была соответствующей процедуры выборов всех других органов Городской Думы.

Предложенная законом 1863 года избирательная система предоставляла возможность горожанам любого состояния принимать активное участие в общественном и хозяйственном жизни города.

Среди ее положительных черт можно назвать следующие: 1) трехразрядное распределение избирателей по сословно-имущественному принципу; 2) введение новой процедуры проведения голосования списком претендентов – голосование бюллетенями. Сама по себе эта процедура исключала возможность фальсификаций при голосовании, постороннего влияния на избирателя, была прозрачной и демократичной. Она проводилась как в открытой, так и в закрытой формах. Избиратель получал возможность ответственно, сознательно сделать свой выбор, осознавая, что именно он несет ответственность за будущий результат выборов и состав Городской Думы; 3) голосование бюллетенями требовало владения грамотой, что требовало от избирателя определенного уровня образования; 4) время проведения выборов, подсчета результатов, формирование нового состава Городской Думы был значительно меньше, чем при голосовании шарами; 5) возможность участвовать в выборах не только российских подданных, но и иностранцев, которые в Одессе владели недвижимым имуществом; 6) предоставление, впервые в Российской империи, избирательного права женщинам; 7) предоставлении права горожанам самостоятельно избирать представителей в общегородские и сословные представительные органы Городской Думы.

Для введения нового законопроекта в Одессе была создана Временная Комиссия под наблюдением Новороссийского генерал-губернатора П.Э. Коцебу (1862 – 1874). Возглавил ее одесский градоначальник, барон Иван Осипович Велио (1863 – 1865). Комиссия напечатала в газете «Одесский вестник» в №№ 57 – 59 за 1863 год все статьи нового Городового положения, а также избирательные списки.

Всего в эти списки было внесено 2 657 избирателей: 848 домовладельцев, 525 купцов и 1 284 мещан. Избиратели должны были избрать 50 выборных от каждого разряда, а те, в свою очередь, по 25 гласных от каждого разряда. Выборы прошли не совсем удачно. Так, для избрания 50 выборных из «разряда» домовладельцев приходилось 4 раза созывать избирателей, но был избран лишь 48 выборных. Дважды собирали представителей купеческого и мещанского разрядов. 7 декабря состоялись выборы гласных среди купечества. Гласные от мещан были выбраны только 27 декабря.

19 декабря среди выборных состоялись выборы Городского Головы и гласных в Распорядительную Думу. Единогласно был избран на должность Городского Головы граф А.Г. Строганов, но он, сославшись на почтенный возраст (ему исполнилось 68 лет), отказался от этой должности. Поэтому 23 декабря состоялись новые выборы Городского Головы. 123 голосами избирателей «за» и 11 «против» был избран князь Семен Михайлович Воронцов (1863 – 1867).

В тему Европейский город: первые годы деятельности Одесской городской Думы первой трети ХІХ века

27 декабря 1863 года на заседании новой Думы, которое возглавил старшина домовладельческого разряда граф М.Д. Толстой, в присутствии 71 гласного, одесский градоначальник, барон И.Й. Велио объявил Одесскую Городскую Думу открытой. На этом же заседании были избраны и члены Распорядительной Думы – по 3 от каждого разряда. От разряда домовладельцев – Николай Савич, Савва Поярков и Алексей Яковлев; от купеческого – Моисей Рашкович, Готрад Лец и Александр Великанов, от мещан – Яков Медангер, Аарон Галка и Василий Кислов. Городским секретарем избрали Ивана Попова, казначеем – Спиридона Беликова.

На открытии первого заседания Общей Думы, 29 декабря 1863 года, граф М.Д. Толстой определил основную задачу нового городского самоуправления:

«Отныне нам самим, гражданам Одессы, доверено охрану и развитие интересов нашего города, которые нам наиболее близки и поэтому более знакомы, чем кому-либо».

Таким образом, распространенная Городским положением для Одессы от 30 апреля 1863 года избирательная система принципиально отличалась многими демократическими нововведениями. Среди таких можно назвать: 1) двухступенчатую систему выборов с помощью нового избирательного института – Собрание выборных; 2) уменьшение ограничительных цензов, что значительно увеличило число избирателей; 3) отсутствие национальных и религиозных цензов; 4) предоставление избирательного права женщинам; 5) предоставление избирательного права иностранцам – владельцам недвижимости; 6) отделение общественной деятельности в органах городского самоуправления от государственной службы; 7) создание избирательных участков по территориальному принципу; 8) новый механизм процедуры голосования – голосование бюллетенями.

В то же время, среди недостатков избирательной системы можно назвать: правительственный контроль за проведением выборов, становой распределение избирателей и низкую активность избирателей во время проведения выборов.

Предложенные демократические нововведения в избирательной системе для Одесской Городской Думы, их апробация на практике заложили основу для реформирования избирательной системы органов городского самоуправления на государственном уровне.