Европейский город: первые годы деятельности Одесской городской Думы первой трети ХІХ века

ИзбирКом продолжает рубрику "История одесских выборов", в которой с помощью одесского историка Константина Тиганий знакомит читателей с историей выборов и развития местного самоуправления в Одессе начиная с XVIII века

Одесская городская Дума, как и большинство городских дум по Городовому положению 1785 года, первые годы своего существования находилась в составе Российского Магистрата Одессы.

Магистраты, ратуши и думы

Для того, чтобы читатель мог лучше уяснить, как функционировали магистраты в те времена, следует отметить, что с конца XVII века в Российской империи активно проходили различные реформы, в том числе и системы местного управления. С городским самоуправлением здесь было значительно проще – его не надо было реформировать, его необходимо было строить как новый правовой институт, как новую систему органов городского и местного самоуправления.

Одной из особенностей реформ Петра І стала некоторая неопределенность хронологии преобразований. Условным началом реформ можно считать рубеж XVII и XVIII веков, а конец связывается с 1725 годом, со смертью Петра I. 

В декабре 1707 года была проведена реформа системы местного управления – создание губерний. Было создано 10 губерний. Главной задачей реформы было материальное обеспечение армии.

Рассматривая различные модели систем государственного управления, Петр І обратился за опытом к тем странам, в которых учреждения, что ему нравились, действовали уже достаточно давно, – Франции, Дании и особенно Швеции. Швеция для Петра І была государством-образцом, победа в военном деле над которой подтолкнула также желание победить и в системе государственного управления.

Одним из правовых институтов, который был «позаимствован» у Швеции Петром І, был институт городского самоуправления, базировавшийся на принципах общеевропейского Магдебургского права. Но для Швеции, страны с развитой системой и традициями самоуправления городов, неизвестным был центральный орган управления городскими делами – Главный Магистрат, введенный Петром І. В этом случае можно говорить о специфике централизованного управления в России, которая была более зависимой от влияния на дела общества, чем в Швеции.

В Российской империи центральный орган управления городскими делами – Главный Магистрат – создается в 1722 году в Санкт-Петербурге. Главному Магистрату подчинялись губернские и городские магистраты.

Магистраты представляли собой смешанную систему судебно-хозяйственного управления городами. Юридической базой для них были правила деятельности Рижского и Ревельского магистратов. Состояли они из бурмистров и ратманов (в губернских городах еще и заседателей), которые избирались сроком на 3 года представителями городского купечества и мещанства. В функции магистратов входили вопросы судопроизводства, охраны правопорядка (включая содержание полиции), сбор налогов и т.д.

Шведская модель местного управления включала следующие составляющие: приход (кирхшпиль) – дистрикт (херад) – земля (ланд). При создании новой системы местного управления Петр І взял от системы только два последних звена: дистрикт и землю. Все губернии делились на 45, а потом на 50 провинций (земель), во главе которых стоял провинциальный воевода. Провинции делились на уезды, а уезды – на дистрикты.

Такая система лишала губернатора сильной власти, приуменьшала значение региональных центров. С другой стороны, она усиливала централизацию власти и укрепляла позиции бюрократии.

«Заимствуя» и приспосабливая иностранные институты власти, Петр І учитывал так называемые «русские обычаи»: самодержавную власть, отсутствие сословно-представительных органов, полную подчиненность церкви самодержцу, отсутствие самоуправления в городах и селах и крепостничество. Сохраняя эти обычаи, он хранил и самодержавную власть, которая считалась российским императором основной формой правления в Российской империи. С другой стороны, он практически полностью пренебрегал многовековым опытом распространения и деятельности органов городского самоуправления украинских городов, основанного на Магдебургском праве, что оказались в составе Российской империи в начале XVIII века. Пренебрежение украинским опытом городского самоуправления продолжалось со времен Петра І до правления Александра II, то есть полтора века.

После смерти Петра І в 1725 году процесс дальнейшей унификации действующего законодательства Российской империи начался с ликвидации Главного Магистрата и переименования городских магистратов в ратуши.

Во времена правления Елизаветы Петровны (1741 – 1762) магистраты возобновили свою деятельность, но потеряли свою самостоятельность и стали лишь исполнительными органами в системе государственного местного управления.

Правление Екатерины II (1762 – 1796) внесло некоторые изменения в деятельность магистратов. В ноябре 1775 года был издан новый закон – «Учреждение для управления губерний Российской империи», который частично касался магистратов.

Магистраты оставили за собой функции судебных органов (для городского населения), а также управления городом. Однако они не отражали полностью потребностей торгово-промышленной части населения города. Этим была обусловлена реформа управления городом. 21 апреля 1785 года была издана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», которая устанавливала в городах городское самоуправление.

На основании этого документа все население города – горожане – делилось на 6 категорий согласно сословного деления населения так называемых «разрядов». Первый составляли «настоящие городские обыватели» – представители дворянства, духовенства и всех, кто владел в городе недвижимостью или землей. Второй «разряд» – преимущественно купечество, которое делилось на 3 гильдии в зависимости от капитала: І  гильдия – от 10 до 50 тыс. руб., II – от 5 до 10 тыс. руб., III – от 1 до 5 тыс. руб. В третий «разряд» входили городские цеховые ремесленники. В четвертый – иногородние и иностранные гости, которые постоянно жили в этом городе. Пятый «разряд» составляли «известные горожане» – выборные должностные лица, ученые, художники (скульпторы, архитекторы, композиторы и др.), которые имели академические свидетельства или университетские дипломы, а также лица, владеющие капиталом от 50 тыс. руб., банкиры с капиталом от 100 до 200 тыс. руб., оптовые торговцы и судовладельцы, которые не имели торговых свидетельств или не были представителями первого «разряда».

В шестой «разряд» входили «посадские люди» – горожане, которые занимались ремеслами, промыслами, и не попали в другие «разряды». Горожане третьего и шестого «разрядов» получили общее название «мещане». Все категории населения города заносились в специальную городскую обывательскую книгу.

Горожане всех разрядов каждые три года избирали гласных: купечество по гильдиям, ремесленники – по цехам, посадские и настоящие городские обыватели – по частями города, иностранные гости – от каждого народа отдельно, а известные горожане – за «названиями» (выборные должностные лица, ученые, художники, банкиры, оптовые торговцы, судовладельцы и др.). От каждой из этих «групп» избирателей избирали равное число гласных, причем право быть избранным предоставлялось только тем, кто достиг 25-летнего возраста, имел ежегодный доход в этом городе, капитал с которого составлял не ниже 50 руб. ассигнациями.

Реформа 1785 года ввела новый принцип административного деления органов городского самоуправления. Внедрялся совещательный орган – Общая Дума и исполнительный орган – Шестигласная Дума.

Общая Дума собиралась каждые три года или, в случае необходимости, решала вопросы ведения городского хозяйства и должна была отчитываться губернатору о доходах и расходах города.

Из состава Общей Думы избирался исполнительный орган – Шестигласная Дума. В нее непосредственно входило шесть гласных по одному от каждого из разрядов. Возглавлял Шестигласную Думу Городской Голова, которого избирала Общая Дума из числа гласных на 3 года. Заседания Шестигласной Думы проходили каждую неделю под председательством Городского Головы. Она непосредственно занималась вопросами благоустройства города, сбором налогов, городскими доходами и расходами и т. д. Надзор за ее деятельностью осуществлял губернатор. Законность деятельности обеих Дум контролировалась губернским стряпчим.

Такая почти идеальная административная структура городского самоуправления выглядела очень привлекательно в теории, но на практике была достаточно сложной. Во-первых она защищала интересы торгово-промышленной части населения – 5 из 6 гласных так или иначе принадлежали к этому слою населения. Во-вторых, почти не были представлены интересы дворянства (дворяне имели право отказаться принимать участие в деятельности органов городского самоуправления). В-третьих, совсем не были представлены интересы большей части населения, которая не имела значительных доходов и очень часто была не образованной и поэтому оставалась равнодушной к общественным проблемам.

Параллельно с Городской Думой (так можно назвать Общую и Шестигласную Думы вместе) продолжали существовать и магистраты, которые большей частью и выполняли функции органов городского управления. Такое состояние двоевластия в системе органов городского управления не давал возможности Городской Думе стать настоящим органом самоуправления.

Реформа городского самоуправления 1785 года поставила выборные органы под контроль губернских инстанций – вся власть в губернии была отдана губернатору, власть которого уничтожала все принципы системы местного самоуправления как городского, так и земского, что, в свою очередь, на долгие годы привело к параличу самоуправления.

Сотрудничество государственного администрирования и городского самоуправления в местном управлении привело к бюрократизации самих дум. Такое же явление можно было наблюдать и в земском самоуправлении. Екатерининские думы не создали настоящего самостоятельного самоуправления.

В тему Европейский город: как в Одессе работало Магдебургское право

Как работала Одесская городская Дума

Одесская городская Дума, как и большинство городских дум по Городовому положению 1785 года, первые годы своего существования, находилась в составе Российского Магистрата Одессы. В основном Дума дублировала решения Магистрата и занималась распоряжениями относительно доходов и расходов городских средств.

О первых годах деятельности одесской городской Думы наиболее полно нам известно из работы Алексея Орлова «Исторический очерк Одессы с 1794 по 1803 гг.», которая была написана на основе материалов Московского архива Юстиции.

В первый состав Одесской Думы входили: греческий опекун, подполковник Кесь-Оглу, городской голова Андрей Железцов, купцы II гильдии Стефан Винтури, Аввакум Синковский, мещанин Андрей Семенов и приходо-расходчик Христо-Гунари. Какая это была Дума (Общая или Шестигласная), А. Орлов не упоминает, но он называет ее «Градскою Думой». Скорее всего, что это была Шестигласная Дума. Про Общую Думу в труде А. Орлова упоминания нет вообще.

После ликвидации 13 февраля 1798 года в Одессе Российского Магистрата была ликвидирована и Дума, вместо которой при Иностранном Магистрате было создано «Городовое управление», как один из семи департаментов Магистрата. Этот департамент занимался городским хозяйством и судебной частью города. Такие изменения в Городовом положении были связаны с правлением императора Павла І, который отменил действие Городового положения от 1785 года.  

Александр І в манифесте от 2 апреля 1801 года подтвердил действие ранее принятых законов, возобновив тем самым Городовое положение 1785 г. 

Позже, 16 мая 1801 года, в Одессе состоялись выборы в различные городские учреждения, в том числе и в Городскую Думу. Согласно действующему законодательству, выборы проходили по «разрядам». Гласными были избраны: от «настоящих городских обывателей» – Мануйло Лошкарев, от купеческого – Осип Сапожников, от цеховых ремесленников – Федор Зайченко, а от иногородних и иностранных гостей – Петра Ракиза. Выборы от разрядов «известных горожан» и «посадских людей» состоялись вместе с представителями третьего и четвертого разрядов.

Городским головой был избран купец Ларион Портнов.

Сформированная Дума была исполнительным органом – Шестигласной Думой. Первые годы своего существования она называлась Одесская Городская Дума. Как хозяйственно-исполнительный орган она работала ежедневно, хотя по Городовому положению 1785 года должна была собираться несколько раз в неделю, но не менее одного раза.

«Вторая половинка» городской думы, в функции которой должно было входить принятие и обсуждение решений, – Общая Дума исчезает практически во всех городах, в том числе и в Москве и Санкт-Петербурге. Это стало типичным явлением для Российской империи первой половины XIX века. Связано это было с тем, что одной из функций Общей Думы было избрание раз в три года членов Шестигласной Думы. Другие же функции городского самоуправления дублировали и перебирали на себя различные государственные учреждения.

Только 13 ноября 1820 года в Одессе был поднят вопрос о создании Общей Думы. По предложению градоначальника Николая Трегубова были проведены выборы и создана Общая Дума. Выборы прошли от всех сословий: купечества, цеховых, мещан, иногородних, иностранных торговцев. Практически это были первые выборы депутатов Общей Думы. Первые две купеческие гильдии выбрали по 8 депутатов; третья купеческая гильдия, мещане, иногородние и иностранные торговцы - по 9; ремесленники – по 3 депутата. Среди 46 депутатов Общей Думы выбрали представителей Шестигласной Думы: купца І гильдии – Эммануила Тамара, II гильдии – Ивана Амосова и III гильдии Мартина Коталикова; от цеховых - Сидора Булатова; от мещан – Ивана Палеолоса.

Просуществовала Общая Дума только две каденции – с 1820 по 1823 годы и с 1823 до 1826 года. После этого Дума не созывалась почти 35 лет. Среди причин ее исчезновения можно отметить то, что депутаты после своего избрания отказывались от должности гласного по причине болезни, малограмотности и т. д. Кроме того, такая «служба» рассматривалась не как возможность действительно принести пользу городу, а как тяжелое бремя. Свою роль играло также небольшое количество дворянства среди гласных, которые имели право отказаться от этой службы, и поэтому очень часто в городских органах самоуправления вообще не было представителей дворянства. В 1820 – 1826 годах Одесская Общая Дума вела активную борьбу за привлечение в свой состав представителей дворянства, но борьба оказалась напрасной.

Деятельность Шестигласной Думы также нельзя назвать продуктивной – она отражала интересы только одного слоя городского населения - торгово-промышленного. К тому же, над Думой продолжал существовать Магистрат, занимавшийся делами, которые должны входить в компетенцию Думы. Сама же Дума отдавала предпочтение исполнению указов руководства и не заботилась о благосостоянии города. Гласные Шестигласной Думы пассивно выполняли свои обязанности, и время от времени необходимо было  вмешательство полиции, прокурора или стряпчего, а иногда даже градоначальника, чтобы гласные приступили к своим обязанностям.

Отдельно необходимо отметить тот факт, что Городская Дума не имела самостоятельности даже в тех делах, которыми была обязана напрямую заниматься, - распоряжением городскими доходами и расходами. Источники городских доходов были четко определены Городовым положением 1785 года. Дума не имела права самостоятельно устанавливать другие пошлины, налоги или повинности. Расходы также очень четко регламентировались: на содержание мест и лиц городского управления; на строительство и содержание (наем квартир); на богоугодные и учебные заведения. Кроме этих расходов, город не мог потратить ни копейки без согласия губернского начальства, даже на содержание собственной канцелярии.

Неудовлетворительная работа Думы объясняется также существованием в Одессе с 1803 года Градоначальства. Градоначальник должен был следить за деятельностью полиции, заставлять, если необходимо, Магистрат ускорять решение различных дел, защищать права и интересы горожан. Градоначальник не подчинялся губернатору, а сразу трем министрам: в коммерческих делах – министру коммерции, в гражданских – министру внутренних дел, в судебных – генерал-прокурору. Первым градоначальником Одессы стал генерал-лейтенант, герцог Де Ришелье, который по особому приказу Александра І должен был осмотреть все части города и постепенно привести их в наилучшее состояние. Ему подчинялись все воинские части города, все крепостные и портовые сооружения, таможня, карантин, морские чиновники со всеми службами. Деятельность Де Ришелье способствовала активному и быстрому росту благосостояния города. Во времена его правления Одесса из маленького портового городка превратилась в главный южный порт Российской империи. Ее выгодное географическое расположение и быстрый темп экономического роста привел к созданию в 1817 года особого экономического региона – порто-франко, который укрепил экономическое положение Одессы в Российской империи. Уже в середине XIX века Одесса становится третьим городом, после Санкт-Петербурга и Москвы, и первым среди других городов по своему экономическому потенциалу в империи.