Нардепы-одесситы поддержали Избирательный кодекс

Верховная Рада Украины поддержала в целом законопроект об Избирательном кодексе Украины с учетом предложений президента Владимира Зеленского.

Как сообщили в пресс-службе парламента, законопроект поддержали  330 народных депутатов, в том числе и нардепы-одесситы: Артем Дмитрук, Александр Горенюк, Алексей Леонов, Олег Колев, Сергей Колебошин, Игорь Васильковский и Александр Ткаченко («Слуга народа»), Алексей Гончаренко («Европейская солидарность»).

Антон Киссе («За будущее») проголосовал против, а его коллега по депутатской группе Анатолий Урбанский не голосовал.  Не голосовал также Степан Чернявский («Слуга народа»). 

Избранные по спискам проголосовали так: Николай Скорик («Оппозиционная платформа — За жизнь») - за, Юлия Диденко и  Андрей Костин и Иван Шинкаренко («Слуга народа») тоже. 

Верховная Рада Украины приняла Избирательный кодекс по результатам его повторного рассмотрения. Кодекс был принят в июле парламентом предыдущего созыва и ветирован президентом Украины Владимиром Зеленским.

Президент Украины сделал 17 замечаний в Избирательный кодекс и подчеркнул, что перечень замечаний не является полным. 

Народные депутаты Украины заявили о намерениях вернуться к совершенствованию Кодекса в феврале 2020 года.

По мнению аналитиков Гражданской сети ОПОРА, Избирательный кодекс имеет как прогрессивные, так и неэффективные положения, ставшие результатом учета различных политических интересов. Настоящим прорывом, по мнению аналитиков, стало устранение препятствий для участия в выборах мобильных внутри страны граждан. 

Самым большим вызовом для нового Кодекса стало решение парламента ограничить открытость избирательных списков на парламентских и местных выборах. Такая позиция противоречит замечанию президента Украины, высказанным в вето, в котором он прямо выступил против получения первыми десятью кандидатами мандатов по определенной партией очередности. Парламенту не удалось сделать шаг вперед по учету роли социальных сетей и интернета в избирательном процессе, поскольку Кодекс в этой части остался устаревшим.

Дискуссионным является и исключение положений о ЦИК и Государственном реестре избирателей из Избирательного кодекса и сохранение в силе специальных законов. Полномочия ЦИК и вопросы функционирования Государственного реестра избирателей выходят за пределы регулирования Кодекса (в частности в вопросе референдумов). Но часть народных депутатов Украины и экспертов считала принятое решение попыткой избежать комплексной реформы законодательства о ЦИК и таким образом сохранить статус-кво.

Значительным достижением доработанного Кодекса является обеспечение избирательных прав внутренне перемещенных лиц, трудовых мигрантов, других мобильных внутри страны граждан. Избиратели смогут обратиться в органы ведения Реестра избирателей с мотивированным заявлением об изменении избирательного адреса для голосования на выборах всех уровней. Прогресс государства в этом вопросе очевиден, но ЦИК еще должна принять качественные подзаконные акты и проинформировать граждан о новых процедурах. После замечаний президента Украины и дискуссий на уровне парламента удалось сохранить и в отдельных аспектах усилить гарантии участия в избирательном процессе людей с инвалидностью. Кабинету Министров Украины, среди прочего, поручено обеспечить постоянный мониторинг доступности избирательных участков для людей с инвалидностью на основании разработанных критериев. Затем местные органы власти обязаны до 2025 года обеспечить стандарты доступности всех избирательных участков. ОПОРА призывает парламент продолжить работу по дальнейшему учету уже наработанных гарантий участия в избирательном процессе людей с инвалидностью. ОПОРА также приветствует сохранение в Кодексе механизмов сбалансированного представительства двух полов в избирательных списках политических партий.

В Кодексе удалось достичь отдельного прогресса по вопросам избирательных данных. В частности, на уровне законодательства урегулировано обнародование решений ЦИК и всех ОИК в виде набора данных, в пригодном для машиносчитывания формате. Но, по мнению ОПОРЫ, перечень доступных избирательных данных является незначительным, и уже в феврале парламента целесообразно существенно расширить возможности граждан по доступу к информации о выборах.

В Кодексе впервые предусмотрена возможность для общественных организаций зарегистрировать наблюдателей на уровне ЦИК для полноценного наблюдения за ее деятельностью. Положительным следствием парламентского диалога стало исключение из перечня предложений положений, касающихся расширения оснований для отказа и отмены регистрации кандидатов, необоснованного усиления полномочий ЦИК. Парламент отменил дискредитирующее реформу решение своих предшественников отсрочить вступление в силу Избирательного кодекса до декабря 2023 года и определил его применение с января следующего года.

Изменения в Кодекс способствуют усилению партийного влияния на распределение мандатов и уменьшению эффекта персонифицированного голосования избирателей.

Владимир Зеленский был против положения предыдущей редакции Кодекса о распределении 10 первых мандатов избирательного списка по определенной партией очередности. Также была выражена обеспокоенность относительно возможности распределения «компенсационных» мандатов на общегосударственном уровне без влияния голосов избирателей на продвижение кандидатов.

Изменения в Избирательный кодекс не только игнорируют замечания вето, но и еще больше ослабляют влияние избирателей на продвижение кандидатов в избирательных списках проходных партий. Этот эффект вызван сохранением «защищенных» от воздействия голосов избирателей 9 мандатов (на 1 меньше, чем раньше) и внедрением чрезмерного барьера для продвижения кандидатов в списках.

Для продвижения к верхней части регионального списка кандидату необходимо набрать не менее 25% от национальной избирательной квоты (не менее 7 тыс. голосов при моделировании результатов выборов 2019 года). Если же избиратели будут отказываться от персонифицированного голосования, кандидатам от проходной партии будет сложно преодолеть установленный барьер. В таком случае депутатские мандаты будут распределяться по очередности, определенной партией, и система на практике будет работать по аналогии закрытой пропорциональной.

ОПОРА провела моделирование избирательной системы на основе парламентских выборов 2019 года. Требование набрать 25% избирательной квоты для продвижения кандидата, а также закрепление 9 гарантированных мандатов от каждой партии, преодолевшей избирательный барьер, способствует закрытости избирательного списка прежде всего в пользу "малых" партий, поскольку непропорционально большое количество кандидатов от них получат мандаты по партийной очередностью.

Новая форма избирательного бюллетеня не способствует персонифицированному голосованию избирателей за конкретных кандидатов. Избиратель поддерживает весь список партии и факультативно может проставить порядковый номер кандидата от этой партии в конце текста всего бюллетеня. Необходимость дважды проставить отметки и неудобное расположение места для номера конкретного кандидата де-факто стимулирует избирателей к сохранению практики голосования за закрытые партийные списки. Избиратели будут голосовать только за партию и обходить вниманием или уклоняться от поддержки конкретного ее представителя.

Кроме вопроса открытости партийных списков, предусмотренная Избирательным кодексом модификация пропорциональной избирательной системы сохранила и другие недостатки. Количество депутатских мандатов в каждом из регионов зависит от активности избирателей. Чем больше явка, тем больше представительство избирательного округа в парламенте. Такой подход не соответствует практике большинства демократических стран с опытом применения пропорциональной избирательной системы с открытыми списками. Как правило, количество мандатов, распределяемых в регионах, зависит от количества зарегистрированных избирателей. Это позволяет обеспечить стабильное пропорциональное представительство всех регионов в парламенте, которое не зависит от меняющихся показателей явки. К примеру, временные вопросы безопасности или просто погодные условия могут снизить активность избирателей, в результате чего регион будет недопредставлен в парламенте в течение 5 лет. Зависимость количества мандатов в регионе от явки может спровоцировать местные элиты к злоупотреблениям административными ресурсами и фальсификаций.

ОПОРА в целом обращает внимание парламента на необходимость совершенствования Уголовного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях с целью обеспечения законности применения новых избирательных систем и других норм Кодекса. Кабинет Министров Украины еще в 2017 году внес согласованный с общественностью и правоохранительными органами проект закона об обеспечении неотвратимости наказания за избирательные преступления (№ 8270 в предыдущем парламенте). Верховной Раде Украины и правительству целесообразно возобновить работу над усилением способности правоохранителей предупреждать, выявлять и расследовать преступления против избирательных прав граждан.

Вопрос агитации в Интернете и прозрачности источников ее финансирования не будут решены на уровне Избирательного кодекса.

Народные депутаты Украины отказались от предварительной договоренности о распространении требований законодательства о предвыборной агитации и информационном обеспечении выборов на пользователей сети Интернет и социальных сетей. Объемы политической рекламы в Интернете постоянно растут, но реальные расходы кандидатов не соответствуют показателям их официальной отчетности. Ранее рабочая группа парламентского подкомитета договорилась наделить Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания полномочиями заключать соглашения с владельцами транснациональных платформ по вопросам противодействия дезинформации и обеспечения прозрачности финансирования политической рекламы. Консультации между фракциями, к сожалению, привели к исключению вопросов агитации и политической рекламы в Интернете из текста Избирательного кодекса. Этот блок вопросов должен стать предметом профессиональных и комплексных дискуссий во время предстоящих изменений в Избирательном кодексе.

В Избирательном кодексе полномочия ЦИК не будут чрезмерными, а вопрос отказа или отмены регистрации кандидатов будут решаться на основе правовой определенности.

В процессе обсуждения народные депутаты Украины отказались от своих предыдущих инициатив о предоставлении ЦИК права самостоятельно урегулировать правовые пробелы в Кодексе и формировать руководящий состав ОИК и ТИК из числа сотрудников своих территориальных подразделений. Эти предложения воспринимались народными депутатами Украины как потенциальные угрозы для законности выборов, равного представительства кандидатов и партий в избирательных комиссиях. Но, к сожалению, в окончательном варианте Кодекса осталось право ТИК на местных выборах увеличивать состав УИК по своему решению, к обоснованности которого не установлены требования.

Удалось избежать нарушения стандартов демократических выборов в процессе регистрации кандидатов или ее отмене избирательными комиссиями. Ранее комитет парламента рекомендовал предусмотреть возможность отказа в регистрации кандидату на основании обоснованного обращения СБУ о причастности лица к преступлениям против государства или в случае установления ЦИК обстоятельств введения кандидатом избирателей в заблуждение путем своего баллотирования ( "технические кандидаты"). Предложения с нарушением презумпции невиновности лица или ослаблением правовой определенности избирательного процесса не были поддержаны Верховной Радой Украины. "Техническим" участникам кампании и "клонам" необходимо противодействовать путем установления четкой ответственности за подкуп кандидата, но не ухудшать на уровне законов стандарты демократических выборов и условия реализации избирательного права.

В будущем стоит усилить положения Кодекса по вопросам функционирования СМИ во время выборов и проведения предвыборной агитации, расширить перечень обязательных для обнародования избирательных данных. Парламенту важно найти баланс между профессионализацией избирательных комиссий и участием кандидатов и партий в организации и проведении выборов. Как минимум, целесообразно ввести обязательную сертификацию знаний претендентов на должности в ОИК и ТИК с помощью учебного Центра при ЦИК. Необходимо найти и новые процедуры контроля субъектов избирательного процесса и общественности по качеству данных и ведением Государственного реестра избирателей, которые сейчас являются декларативными. Сложной, но необходимой является дискуссия об усилении законодательных норм и санкций в отношении злоупотреблений административными ресурсами в избирательных интересах.

В связи с принятием Избирательного кодекса ОПОРА рекомендует ЦИК, Министерству юстиции Украины, другим органам власти с привлечением СМИ и общественности разработать план информационно-просветительских кампаний для избирателей. На основе этого плана целесообразно определить источники дополнительного финансирования просвещения избирателей, включая средства международных доноров. Основными акцентами информационно-просветительских кампаний, по мнению ОПОРЫ, должны стать способы голосования и специфика новых избирательных систем, особенности процедуры изменения избирательного адреса на основе мотивированного обращения избирателя.

Если парламент решит продолжить работу над совершенствованием Кодекса, комитету Верховной Рады Украины по вопросам организации государственной власти, регионального развития и местного самоуправления целесообразно заранее определить порядок такой работы и обеспечить вовлеченность всех заинтересованных сторон.

С целью надлежащей имплементации новых избирательных систем и Избирательного кодекса в целом, Кабинету Министров Украины целесообразно внести в парламент, а Верховной Раде Украины поддержать законопроект об обеспечении неотвратимости наказания за избирательные преступления. Правоохранительные органы и общественность имеют общие наработки по совершенствованию Уголовного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях. Вступление в силу Избирательного кодекса одновременно с усилением гарантий законности выборов позволит избежать злоупотреблений новыми процедурами и избирательными системами.

В июле 2018 года в Одессе  в рамках серии региональных мероприятий Офиса Совета Европы в Украине (Венецианская комиссия) в сотрудничестве с Одесской областной организацией ВОО «Комитет избирателей Украины» состоялись региональные общественные обсуждения проекта Избирательного кодекса Украины.