Лишены права выбора

Осенью этого года пройдут местные выборы, но не все граждане Украины смогут принять в них участие из-за советской традиции штампа в паспорте

Новый закон о местных выборах, принятый 14 июля 2015 года, не учитывает реалий сегодняшнего дня и лишает часть граждан права голоса: внутренне перемещенные лица (ВПЛ) не имеют возможности избирать лиц, которые будут управлять их новым "домом".

Конституция Украины гарантирует всем равное право на доступ к управлению государством. В частности это право реализуется через выборы. Согласно статье 71 Конституции Украины, местные вы-боры являются свободными и происходят на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права путем - хом тайного голосования.

Статья 70 Конституции Украины предусматривает, что право голоса на выборах и референдумах имеют граждане Украины, достигшие на день их проведения восемнадцати лет, кроме граждан, признанных судом недееспособными.

Новый закон

14 июля 2015 года был принят Закон Украины "О местных выборах" (далее - Закон), который определяет основные принципы, организацию и порядок проведения выборов депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, областных, районных, городских, районных в городах, сельских, поселковых советов, сельских, поселковых, городских голов и старост.

Статья 3 Закона предусматривает три основных условия для участия в местных выборах: наличие права голоса в соответствии со статьей 70 Конституции Украины, принадлежность к соответствующей территориальной общине и проживание в пределах соответствующего избирательного округа

Территориальной общиной, согласно статье 1 Закона Украины "О местном самоуправлении в Украине", являются жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, являющихся самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, имеющих единый административный центр. Таким образом, принадлежность гражданина к соответствующей территориальной общине определяется фактом его постоянного проживания на ее территории.

В новом законе о местных выборах, принятом в 2015 году, законодатель ограничил возможность толкования "принадлежности к соответствующей территориальной общине" и "проживания в пределах соответствующего избирательного округа" сузив их до зарегистрированного места жительства лица.

Место жительства

Статья 3 Закона Украины "О свободе передвижения и свободном выборе места жительства в Украине" (далее - Закон "О свободе передвижения") определяет место жительства как жилье, расположенное на территории административно-территориальной единицы, в котором лицо проживает постоянно или временно. В той же статье определено, что к документам, в которых содержатся сведения о месте жительства лица, среди прочего относится и справка о постановке на учет внутренне перемещенного лица.

Избиратель на соответствующих местных выборах может использовать свой голос только на одном избирательном участке, на котором он включен в список избирателей. Согласно Гражданскому кодексу Украины физическое лицо может иметь несколько мест жительства (часть 6 статья 29). Если лицо имеет несколько мест проживания, оно должно само выбирать на каком именно избирательном участке оно хочет реализовать свое право голоса.

Но в Законе говорится не просто о месте жительства, а именно о зарегистрированном месте жительства. Закон "О свободе передвижения" предусматривает возможность регистрации места жительства (статьи 3, 6, 10). Регистрацией является внесение информации в Единый государственный демографический реестр и в паспортный документ о месте жительства или месте пребывания лица с указанием адреса жилья. Итак, место жительства лица становится зарегистрированным после внесения адреса в Единый государственный демографический реестр и в паспортный документ.

Таким образом, зарегистрированным местом жительства является только то место жительства, сведения о котором внесены в паспорт лица.

Внутренне перемещенные лица и их права

Согласно Закону Украины "Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещенных лиц", ВПЛ является гражданин Украины, постоянно проживающий в Украине, которого заставили или который самостоятельно покинул свое место жительства в результате или во избежание негативных последствий вооруженного конфликта, временной оккупации, повсеместных проявлений насилия, массовых нарушений прав человека и чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

В соответствии со статьей 8 указанного Закона, ВПЛ реализует свое право голоса на выборах Президента Украины, народных депутатов Украины, местных выборах и референдумах путем изменения места голосования без изменения избирательного адреса согласно части третьей статьи 7 Закона Украины "О Государственном реестре избирателей". В то же время Закон предусматривает в статье 30, что положение части третьей статьи 7 Закона Украины "О Государственном реестре избирателей" не применяется на местных выборах. Таким образом, мы сталкиваемся с коллизией, и применение той или иной нормы будет решаться в конкретном деле судом.

В соответствии с Письмом Министерства Юстиции Украины "О практике применения норм права в случае коллизии" от 26.12.2008, в случае существования несогласованности между нормами, изданными одним и тем же нормотворческим органом, применяется акт, изданный позже, даже если принятый ранее акт не утратил своей силы.

Руководящие принципы ООН по вопросу перемещения лиц в пределах страны предусматривают, что ВПЛ не подлежат дискриминации из-за факта их перемещения при пользовании своим правом голосовать и принимать участие в ведении государственных и общественных дел, включая право доступа к средствам, необходимым для реализации этого права, а также право на участие на равной основе в делах общества (принцип 22 d).

В соответствии с положениями Закона, ВПЛ лишены права участия в местных выборах. Они не могут быть внесены в списки избирателей по адресу своего фактического места жительства. Так же они лишены возможности реализовать свое избирательное право на территории Автономной Республики Крым и города Севастополь, не подконтрольных украинской власти частях Луганской и Донецкой областей, поскольку на указанных территориях не будут проводиться местные выборы в украинские органы власти.

Дискриминационные признаки нового закона

В результате установленных законодателем ограничений, ВПЛ фактически лишены возможности принимать участие в выборах в органы местной власти. В то время, как их жизнь в большой степени зависит от решений, принимаемых этими органами, как то: качество дорог, городская инфраструктура, развитие и финансирование детских садов, школ и больниц и тому подобное. Из-за действующего законодательства ВПЛ не могут ни реализовать свое право голоса, ни быть кандидатами на выборах в органы местной власти

В результате перемещения ВПЛ становятся не "гостями" определенной территориальной общины, а ее полноправными членами. Их обязанности по отношению к обществу ничем не отличаются от лиц, место жительства которых зарегистрировано в определенном избирательном округе и которые имеют соответствующую печать в паспорте. ВПЛ платят налоги и сборы по месту своего фактического проживания, принимают участие в общественных слушаниях.

В то время, как большинство ВПЛ проживают на "новом" месте уже почти полтора года и безопасно являются членами территориальной общины по фактическому месту жительства. Единственным основанием разницы в отношении к ним является отсутствие в паспорте штампа, который превращает их фактическое место жительства в зарегистрированное место жительства.

Несмотря на то, что фактическое место жительства ВПЛ не зарегистрировано в их паспортах, они все же имеют установленный законом документ, подтверждающий место их проживания. Таким документом является справка о постановке на учет внутренне перемещенного лица.

Государство не предоставляет никаких объяснений относительно целесообразности ограничения избирательных прав ВПЛ.

Руководящие принципы по вопросу перемещения лиц в пределах страны предусматривают общую защиту ВПЛ от дискриминации из-за факта их перемещения (принципы 1, 2, 4, 22).

Законом "Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещенных лиц" запрещается дискриминация при осуществлении ими любых прав и свобод на основании того, что они являются ВПЛ.

Закон "О свободе передвижения" предусматривает, что регистрация места жительства или места пребывания лица, или ее отсутствие, не могут быть условием реализации прав и свобод, предусмотренных Конституцией, законами или международными договорами Украины, или основанием для их ограничения.

Кроме того, в Украине существует большое количество лиц, которые фактически проживают не по адресу зарегистрированного места жительства. Указанная группа лиц также лишена возможности влиять на управление территориальной громадой, в которой они фактически проживают. В соответствии со статьей 30 Закона избиратель, который в день выборов находится за пределами населенного пункта, в котором он проживает, участия в местных выборах не принимает, таким образом, эти люди лишены и возможности избирать управленцев в той общине, где они зарегистрированы.

Конституция Украины предоставляет всем гражданам право на доступ к управлению государством, в частности через участие в местных выборах. Статья 1 Протокола № 12 к Конвенции о защите прав и основных свобод предусматривает общий запрет дискриминации: "Осуществление любого предусмотренного законом права обеспечивается без дискриминации по любому признаку, например, по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальному меньшинству, имущественного положения, рождения или по иному признаку". Таким образом, подобный дискриминационный подход законодателя, который ограничивает право отдельной группы лиц по признаку их зарегистрированного места жительства, может составлять нарушение статьи 1 Протокола № 12 к Конвенции о защите прав и основных свобод.

Местные выборы в других странах

Большинство стран Европы устанавливает главным условием участия в местных выборах в качестве избирателя - факт постоянного проживания на территории соответствующего избирательного округа.

Некоторые страны, например, Эстония и Финляндия, допускают к местным выборам лиц, не являющихся гражданами страны, но постоянно проживающих на территории муниципалитета или ко-муны. Так, в Финляндии лицо, не являющееся гражданином страны может голосовать на местных выборах, если проживает в коммуне минимум 51 день до дня выборов. В случае если избиратель не является гражданином страны ЕС, Норвегии или Исландии устанавливается дополнительное условие - непрерывное проживание в Финляндии в течение двух лет. В Эстонии право участия в местных выборах предоставлено всем гражданам Эстонии и гражданам других государств-членов Европейского Союза, которые являются жителями соответствующего муниципалитета.

Согласно условиям избирательного права Франции, лицо может быть внесено в один из списков местных избирателей по его просьбе, если оно (1) имеет реальное место жительства в коммуне или проживает в ней не менее 6 месяцев; или (2) не проживает в коммуне, но за год пять раз платило прямые налоги в бюджет коммуны (на этой основе также может быть внесен в списки второй супруг); или (3) вынуждено проживать в коммуне через ее государственную службу.

Таким образом, в соответствии с требованиями законодательства стран Европы главным условием участия в местных выборах является факт проживания лица на соответствующей территории, а не регистрация места жительства.

Сравнение старого и нового законов

Проанализируем различия, касающиеся тематики статьи, между Законом Украины "О выборах депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым, местных советов и сельских, поселковых, городских голов" (закон от 10.07.2010, утратил силу 08.08.2015) и Законом "О местных выборах" (закон от 14.07.2015).

Как уже было отмечено выше, зарегистрированным местом жительства является место жительства, сведения о котором были внесены в паспорт лица и Единый государственный демографический реестр.

Закон "О свободе передвижения" предусматривает, что регистрация места жительства по заявлению лица может быть осуществлена только с одновременным снятием с регистрации предыдущего места жительства.

Таким образом, если ВПЛ выбирают право участия в местных выборах, то они должны отказаться от своего зарегистрированного места жительства на оккупированной территории.

Итак, как для ВПЛ, предыдущий закон был значительно удачнее, ведь он предусматривал, что принадлежность гражданина к соответствующей территориальной общине определяется его местом проживания, которое сейчас можно легко подтвердить справкой о постановке на учет внутренне перемещенного лица. Закон был принят летом 2015 года. Оккупация крымского полуострова Российской Федерацией состоялась весной 2014 года. Уже с того момента в Украине начали появляться первые ВПЛ.

За полтора года их количество достигло миллиона человек. Они были вынуждены покинуть свои дома и изменить свое постоянное место жительства.

Вывод

Когда принимался Закон власть не могла не знать о большом количестве лиц, которые фактически проживают не по зарегистрированному в их паспорте месту жительства. Но игнорирование законодателем этого факта привело к неосознанному ограничению избирательных прав и дискриминации большого слоя населения.

Решение на законодательном уровне описанной проблемы восстановит и защитит права не только ВПЛ, но и большого количества лиц, фактически проживающих не по адресу зарегистрированного места жительства.