Мониторинг финансирования избирательных кампаний в Одесской области

В Одессе отслеживались избирательные кампании Геннадия Труханова, Александра Боровика, Эдуарда Гурвица, Сергея Кивалова и Светланы Фабрикант. В Измаиле – Андрея Абрамченко, Ивана Папушенко и Дмитрия Шидерева

Одесская областная организация ВОО «Комитет избирателей Украины» с официального старта избирательного процесса (5.09.2015) и до дня голосования (25.10.2015) осуществляла мониторинг финансирования избирательных кампаний кандидатов в мэры двух городов: Одессы и Измаила.

Этот проект реализовался при технической помощи Международной фундации избирательных систем (IFES) за счет средств, выделенных Агентством по международному развитию (USAID) та Правительством Канады. Информация в этом отчете не отображает взгляды IFES, USAID Правительства Канады.

<span style="color:#0000CD;">В тему</span> Анатолий Бойко призвал Геннадия Труханова сделать бюджет Одессы открытым

В Одессе отслеживались избирательные кампании Геннадия Труханова, Александра Боровика, Эдуарда Гурвица, Сергея Кивалова и Светланы Фабрикант. В Измаиле – Андрея Абрамченко, Ивана Папушенко и Дмитрия Шидерева. В рамках мониторинга отслеживались возможные затраты кандидатов на внешнюю рекламу, печать агитационных плакатов, рекламу на телевидении и в газетах, организацию агитационных мероприятий, а также деятельность с признаками злоупотребления административными ресурсами и подкупа избирателей. 

Результаты мониторинга демонстрируют, что участники избирательного процесса не склонны надлежащим образом декларировать свои расходы на избирательные кампании, а в отдельных случаях, даже учитывая локальный контекст местных выборов, затраты финансовых ресурсов кандидатов могут быть значительными. Кроме того, результаты мониторинга наглядно демонстрируют несовершенство отдельных норм избирательного законодательства, которые не способствуют установлению культуры прозрачности политических финансов в избирательном процессе.

Согласно результатам мониторинга, в Одессе наибольшие расходы на внешнюю агитацию  продемонстрировали Александр Боровик (более 161 тыс.грн.) и Светлана Фабрикант (около 130 тыс.грн.)

Предвыборные плакаты  распространяли Александр Боровик, Эдуард Гурвиц, а также Сергей Кивалов, но расходы на этот вид агитации не были значительными: Александр Боровик – около 10 тыс.грн., Эдуард Гурвиц – примерно 4 тыс.грн., Сергей Кивалов – около трех тыс. грн.  

На медиа-рекламу  наибольшие расходы продемонстрировал Геннадий Труханов (более 800 тыс.грн.).  Сергей Кивалов – более 64 тыс.грн., Эдуард Гурвиц – более 31 тыс.грн., Светлана Фабрикант – более 30 тыс.грн.

Значительные расходы на агитационные мероприятия  предположительно понесла Светлана Фабрикант (около 700 тыс.грн). Александр Боровик, наоборот, по данным мониторинга, не понес значительных расходов на данный вид агитации (около 5 тыс.грн.).

В Измаиле расходы на предвыборную кампанию были зафиксированы со стороны одного кандидата – Андрея Абрамченко. Кандидат, согласно результатам мониторинга, израсходовал приблизительно одинаковые суммы на внешнюю рекламу (около 14 тыс.грн.) и на ТВ-рекламу (около 15 тыс.грн.).

 Мониторингом были зафиксированы и случаи злоупотребления административными ресурсами со стороны кандидатов. Так, официальные мероприятия Одесского городского совета, проходившие в сентябре при участии кандидата Геннадия Труханова, имели признаки агитации; расходы на некоторые городские целевые программы, финансируемые из городского бюджета, были увеличены в предвыборный период, в то время, как расходы на часть других программ были, наоборот, сокращены, а в политической рекламе, оформленной в стилистике партии «Доверяй Делам», активно использовались городские целевые программы, финансируемые из городского бюджета.  Кроме того, в избирательной кампании Александра Боровика активное участие принимал председатель Одесской областной государственной администрации Михеил Саакашвили. Тем не менее, все указанные случаи по формальным признакам действующего законодательства о выборах не являлись нарушениями, а, следовательно, во избежание таких злоупотреблений в дальнейшем, требуют надлежащего урегулирования.

В то же время, деятельность кандидатов в мэры либо осуществляемая от их имени, имеющая признаки подкупа избирателей, не была зафиксирована.

Однако, в избирательных кампаниях практически всех кандидатов (кроме Дмитрия Шидерева и Ивана Папушенко, которые кампании вообще не вели), были зафиксированы признаки нарушений порядка финансирования либо ненадлежащего декларирования своих расходов на избирательные кампании. Тем не менее, мониторинг засвидетельствовал недостаточно сознательное отношение территориальных избирательных комиссий, а также правоохранительных органов к соблюдению кандидатами порядка финансирования избирательных кампаний, что только способствует халатному отношению к декларированию своих расходов на выборы со стороны кандидатов.

Так, агитация Светланы Фабрикант (внешняя реклама) и Геннадия Труханова (медийная реклама)  была запущена до официальной регистрации кандидатов, а на части внешней агитации и/или печатной продукции Александра Боровика, Светланы  Фабрикант, Эдуарда Гурвица и Сергея Кивалова мониторы организации не смогли обнаружить исходящих данных.

<span style="color:#0000CD;">В тему</span> Одесский экс-депутат: финансирование избирательной кампании в Украине никогда не будет открытым

Кроме того, при сравнении результатов мониторинга, а также информации, поданной в финальных финансовых отчетах распорядителями избирательных фондов кандидатов, обнаружился ряд несоответствий. В частности, расходы ряда кандидатов на медийную рекламу на телеканалах, которые были объектом мониторинга, согласно данным финансовых отчетов кандидатов, значительно ниже, нежели свидетельствуют результаты мониторинга. Заниженные расходы по сравнению с результатами мониторинга указали в своих финансовых отчетах относительно рекламы на телевидении Геннадий Труханов, Сергей Кивалов, Эдуард Гурвиц, Андрей Абрамченко. У некоторых кандидатов вообще не были задекларированы расходы на размещение внешней рекламы (Геннадий Труханов, Сергей Кивалов, Андрей Абрамченко). У Светланы Фабрикант не задекларированы расходы на организацию агитационных мероприятий.

Отдельной проблемой в аспекте финансирования избирательных кампаний является выпуск  в СМИ так называемой «джинсы», то есть, материалов, которые не являются политической рекламой и не содержат соответствующую маркировку, но, тем не менее, направлены на формирование положительного образа кандидата. Такие материалы либо были оплачены не из средств избирательных фондов, либо выпущены в СМИ, конечными собственниками которых могут являться непосредственно кандидаты.

Таким образом, несмотря на определенные усовершенствования процедур в действующем законодательстве о местных выборах, которые позволяют отслеживать чистоту финансирования избирательных кампаний кандидатов, как минимум, часть денежных средств, затраченных кандидатами, по-прежнему осталась необнародованной для избирателей.

Наиболее распространенные среди кандидатов в мэры методы агитации – размещение внешней рекламы, а также рекламы в средствах массовой информации. Указанные методы использовали все кандидаты, охваченные мониторингом в Одессе (Геннадий Труханов, Александр Боровик, Эдуард Гурвиц, Сергей Кивалов, Светлана Фабрикант), а также единственный кандидат из троих, который вел избирательную кампанию в Измаиле (Андрей Абрамченко).

Проведение агитационных мероприятий было менее популярным у кандидатов в мэры. Встречи с избирателями организовывали только Андрей Абрамченко (Измаил), а также Александр Боровик (Одесса). Светлана Фабрикант (Одесса) организовывала концерты эстрадных исполнителей, выступавших в ее поддержку.

Действующим законодательством Украины о местных выборах установлен порядок осуществления финансирования агитации кандидатов и партий, а также порядок отчетности о финансировании избирательных кампаний.
 

Согласно установленному порядку любая печатная агитационная продукция, реклама в средствах массовой информации, а также публичные мероприятия (концерты, соревнования, выставки и т.п.), организованные в поддержку кандидатов должны быть профинансированы из избирательных фондов кандидатов.

Также законодательством установлено требование о предоставлении промежуточных (в ходе избирательной кампании) и финальных отчетов (после дня голосования) о расходовании средств избирательных фондов кандидатов. В финансовых отчетах кандидатов, среди прочего, должна быть предоставлена полная информация о каждом платеже, осуществленном из избирательного фонда.

Тем не менее, результаты мониторинга свидетельствуют о том, что в финансовых отчетах кандидатов часть информации может быть не отображена, а, следовательно, некоторые расходы на избирательные кампании могли быть не оплачены из избирательных фондов кандидатов.  Кроме того,  реклама отдельных кандидатов размещалась еще до официальной регистрации соответствующей избирательной комиссией, а, следовательно, не была оплачена из избирательного фонда,  который может быть создан только после регистрации кандидата.

В частности, внешняя реклама Светланы Фабрикант размещалась еще до подачи последней документов для регистрации в качестве кандидата на должность Одесского городского головы. Действующим законодательством о выборах установлен запрет на агитацию регистрации кандидатов соответствующими территориальными избирательными комиссиями. В то же время определение агитации, которое дает закон о местных выборах, позволяет относить такую активность кандидатов к политической рекламе, не являющейся агитацией. Соответственно, указанные понятия требуют конкретизации и последующего установления механизмов размещения политической рекламы в предвыборный период и до официальной регистрации, а также установления порядка финансирования таких мероприятий и соответствующей отчетности.

Часть внешней рекламы кандидатов, на которой отсутствовали исходящие данные, также могла быть не оплачена из избирательных фондов кандидатов. Тем не менее, нарушители не встретили надлежащего реагирования ни со стороны правоохранительных органов, ни со стороны территориальных избирательных комиссий, на которые обязанность по контролю за соблюдением кандидатами порядка осуществления агитации возложена законом. В то же время есть основания предполагать, что наличие таких полномочий у территориальных избирательных комиссий могло стать основанием для  ненадлежащего контроля за осуществлением агитации со стороны правоохранительных органов. А исходя из неэффективности работы территориальных избирательных комиссий в данном направлении, что наглядно демонстрируют результаты мониторинга, а также учитывая наличие аналогичной функции и соответствующих компетенций у правоохранительных органов, обоснованным выглядит исключение из полномочий территориальных избирательных комиссий функции контроля за осуществлением агитации кандидатами и партиями.

Сравнение поданных кандидатами отчетов об использовании средств избирательных фондов с результатами мониторинга указывает на то, что ряд кандидатов вообще не показал в своих отчетах информации о расходовании средств на размещение внешней политической рекламы, в то время как внешняя реклама таких кандидатов в ходе избирательной кампании размещалась. В то же время в рамках действующего законодательства агитация кандидатов в мэры, которых выдвинули политические партии, могла быть оплачена из избирательных фондов соответствующих партий, однако отделить расходы на кампании кандидатов в мэры от расходов партий в таком случае невозможно. Более того, в условиях отсутствия у политических субъектов воли к надлежащему декларированию своих расходов на избирательные кампании, такая норма может быть использована для сокрытия расходов кандидатов. Поэтому, для разграничений расходов на избирательные кампании кандидатов в мэры от партийных расходов на избирательные кампании, требуется отказ от разрешения такой возможности в законе.

Медийная реклама кандидатов остается одним  из наиболее дорогостоящих способов  осуществления предвыборной агитации. Тем не менее, общие проблемы развития медиа-сферы нашли свое отображение в рамках использования СМИ для ведения предвыборных кампаний кандидатами. Во-первых, как на телевидении, так и в газетах размещались материалы о кандидатах в мэры Измаила и Одессы, с признаками «заказа», однако не являющиеся политической рекламой в традиционном ее понимании. Такие материалы могли быть оплачены кандидатами для создания своего позитивного образа, однако, очевидно, их выпуск не был профинансирован из избирательных фондов. Во-вторых, сравнение финансовых отчетов кандидатов, а также результатов мониторинга продемонстрировало несоответствия в расходах кандидатов на размещение политической рекламы на тех телеканалах, опосредованными собственниками которых их считают. И если проблема размещения «заказных» материалов вряд ли поддается законодательному регулированию, а зависит, скорее, от соблюдения СМИ этических норм своей работы, то в вопросе  «непрозрачности» конечных собственников медиа требуется наискорейшая имплементация недавно принятых изменений в законодательство относительно обеспечения прозрачности собственности средств массовой информации и реализации принципов государственной политики в сфере телевидения и радиовещания.

Наконец, ненормированное размещение политической рекламы в СМИ, представляющее для кандидатов существенные затраты, однако не несущее никакой содержательной информации для избирателей, нуждается в ограничении, как минимум, с целью дальнейшего повышения качества содержательной части избирательных кампаний.

Основания для предположений о ненадлежащем декларировании расходов на избирательные кампании есть и в отношении проведения отдельными кандидатами агитационных мероприятий в рамках своих кампаний. В частности,  в финансовом отчете кандидата Светланы Фабрикант (Одесса) отсутствовала информация об организации выступлений эстрадных исполнителей в ее поддержку. В то же время такие услуги со стороны артистов могли быть предоставлены на благотворительных основаниях. Поэтому, во избежание сокрытия кандидатами расходов на свои избирательные кампании, любые товары, работы и  услуги, которые предоставляются им со стороны физических и юридических лиц на благотворительных основаниях, также должны быть надлежащем образом отображены в их финансовых отчетах, что, в свою очередь, требует внесения соответствующих изменений в действующее законодательство о выборах.

Обнаруженная в результате мониторинга проблема ненадлежащего декларирования кандидатами расходов на свои избирательные кампании среди прочего может быть связаны и с отсутствие надлежащей компетентности территориальных избирательных комиссий осуществлять анализ содержания отчетов кандидатов об использовании своих избирательных фондов. Тем не менее, проблема достоверности информации, подаваемой кандидатами,  является крайне актуальной в связи с необходимостью дальнейших расследований и применения санкций к нарушителям со стороны правоохранительных органов. Поэтому, для надлежащего исполнения функции анализа содержания финансовых отчетов кандидатов со стороны территориальных избирательных комиссий требуется организация соответствующего инструктирования членов территориальных избирательных комиссий.

В результате мониторинга обнаружилась и проблема злоупотребления кандидатами имеющимися в их распоряжении административными ресурсами. В частности, в Одессе официальные мероприятия Одесского городского совета использовались для осуществления агитации действующим мэром города, в избирательной кампании другого кандидата принимал активное участие председатель областной государственной администрации. Кроме того, в бюджет города вносились изменения в предвыборный период, в рамках которых были увеличены расходы на городские программы, целевыми группами которых являются социально незащищенные группы населения. Соответственно, во избежание злоупотреблений со стороны кандидатов требуется введение дополнительных ограничений, учитывая то, что уже установленных ограничений оказалось недостаточно (законом участие государственных служащих в агитации за кандидатов ограничено нерабочим временем, а для кандидатов, являющихся государственными служащими, ограничения вообще отсутствуют). Поэтому в качестве дополнительных ограничений для государственных служащих-кандидатов могло бы выступить требование ухода в отпуск на период избирательной кампании, а также полный запрет на участие чиновников в агитации за кандидатов в случае, если таковые также не уходят в отпуск на период избирательной кампании.

Деятельность кандидатов на должность Одесского либо Измаильского городского головы, либо осуществляемая от их имени, имеющая признаки подкупа избирателей, не была зафиксирована. 

Полная версия отчета ТУТ.