Консультант Олеся Голынская: "Адаптационный период для объединенных громад непрост, однако результаты бюджетной децентрализации уже есть"

ИзбирКом узнал у Олеси Голынской, кандидата наук госуправления, доцента кафедры экономической и финансовой политики ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины, регионального консультанта Ассоциации городов Украины по бюджетным вопросам в Одесской области о том, каковы результаты бюджетной децентрализации в Одесской области

Объединенные территориальные громады Одессой области с начала этого года живут в условиях новой бюджетной политики. О том, как бюджетная децентрализация сказывается на жизнедеятельности громад и городов областного значения, ИзбирКом узнал у Олеси Голынской, кандидата наук госуправления, доцента кафедры экономической и финансовой политики ОРИГУ НАГУ при Президенте Украины, регионального консультанта Ассоциации городов Украины по бюджетным вопросам в Одесской области.

В Одесской области уже созданы 8 громад. Есть ли уже успехи в процессе наполнения бюджетов? Кто справляется с этим лучше, кто - хуже, каковы причины?

Да, действительно, после выборов в октябре 2015 года в 2016-й бюджетный  год полноценно вошли  6 сельских – Маразлиевская, Червоноармейская, Красносельская, Тузловская, Великомихайловская, Розквитовская и две городских – Балтская и Беляевская громады. Сегодня мы можем с уверенностью говорить о том, что по итогам первого полугодия практически все они полностью выполняют план своих доходов.

Наиболее положительную динамику по выполнению бюджетов мы видим в Красносельской ОТГ –  в первом полугодии она достигла 86,6% годового показателя, немногим меньше – Беляевская ОТГ (73,4%) и Балтская (68,7%). Исключение составляет только Маразлиевская ОТГ, которая по состоянию на 1 июля получила только 34,7% годового плана, в том числе по подоходному налогу – 28,6% и по единому налогу – 28,2%.

Самый высокий показатель выполнения плана подоходного налога демонстрирует та же Красносельская громада, самый низкий – наряду с Маразлиевской – Червоноармейская (39,2%).

Если анализировать доходы ОТГ по источникам, которые полностью остаются на местах, то та же Маразлиевка уже втрое перевыполнила годовой план по налогу на недвижимость, Балта – вдвое, Беляевка – в 1,4 раза. Розквит и Червоноармейское использовали этот источник только на 9,4% и 17,4 % соответственно.

По плате за землю лидерами являются Беляевская ОТГ (в 1,5 раза к годовому плану), Червоноармейская (87,2%) и Балтская (81,5%). Единый налог всеми собирается соответственно плану, исключение, кроме Маразлиевской составляет Червоноармейская ОТГ (37,9%).

Как видим, ситуация с привлечением доходов по ОТГ Одесской области достаточно разная. Тут нужно учитывать и малый опыт ОТГ в финансовом планировании (планы могут быть как занижены, так и значительно завышены – мы видим это на примере значительных отклонений факта в ту или иную сторону), и сложный переходный период в части передачи объектов местной инфраструктуры, и то, что процесс становления ОТГ совпал с периодом реструктуризации фискальной службы и многое другое.

Но так или иначе, в 2016 году доходы бюджетов Одесской области, которые выполнялись в формате ОТГ (по сравнению с суммарными бюджетами административно-территориальных единиц, которые вошли в их состав) выросли почти в 5 раз, а собственные ресурсы – в 2 раза.

Из расчета на 1 жителя больше всех собственных доходов получит Беляевская ОТГ – 1956 грн, Красносельская ОТГ  - 1946 грн, меньше всего – Розквитовская – 776 грн. В целом по ОТГ собственные доходы на 1 жителя увеличились в 2,3 раза.

Также ОТГ получили субвенцию из государственного бюджета на формирование инфраструктуры объединенных территориальных громад в сумме 63,2 млн грн, что составляет 6,3% от общего объема субвенции по Украине. Наибольший объем субвенции - 19,6 млн грн - получила Балтская ОТГ, наименьший - 2,8 млн грн – Тузловская ОТГ.

Но даже при таком увеличении доходов по всем 159 громадам Украины, дотационными остаются 125. Только 34 громады обрели финансовую самостоятельность: в их числе 11 бюджетов, показатели доходов которых отвечают средним по стране (т.е. они полностью самофинансируемые, не требуют дотации, но и не являются донорами) и 23 бюджета – донорские.

По 8 громадам Одесской области процент дотационности составляет 13%. Это достаточно невысокий показатель, он близок к показателю по Днепропетровской области (12%). А, например, в Хмельницкой и Житомирской областях показатель достигает 21%, во Львовской – 41%. Но в то же время в Запорожской – 8%, Винницкой, Кировоградской и Черкасской соответственно 9%, 2%, 8%, в Днепропетровской – 12%.

В Одесском регионе наиболее зависимой является Розквитовская громада (в ее бюджете дотация составляет 24%). В бюджетах Маразлиевской, Тузловской, Великомихайловской, Балтской – 15-18%, Красносельской и Червоноармейской – по 7%. Беляевская громада выступает одной из 23 ОТГ-доноров, она перечислила в доходы госбюджета 0,6 млн грн.

Как выглядят структуры бюджета ОТГ и обычного местного совета? Какие источники наполняют бюджеты ОТГ и какие - местных советов? Есть ли преимущества для ОТГ?

Структуры этих бюджетов выглядят одинаково – это баланс между доходами и расходами. Вопрос в номенклатуре тех и других. Особенно четко эта разница видна на примере сельских территорий. Если посмотреть на перечень доходов, то по сельской ОТГ он будет шире, поскольку дополнен подоходным налогом (60% суммы, собираемой на данной территории), субвенцией на развитие инфраструктуры, а также образовательной и медицинской субвенциями (в обычных сельских бюджетах мы увидим эти суммы только в той части, которую им распределил райсовет, а в бюджет ОТГ они приходят напрямую из Минфина в полном объеме). Кроме того, ОТГ получают так называемую базовую дотацию, которая передается из Госбюджета на финансирование делегированных государством полномочий (управление, культура, спорт, социальная защита, программы по работе с детьми и молодежью) и назначается, если доходы территории на душу населения меньше, чем в целом по Украине.

Обычные сельские бюджеты не получают ни базовой дотации, ни указанных отраслевых субвенций. Это происходит потому, что они самостоятельно не выполняют делегированных полномочий – т.е. не финансируют школы, фельдшерско-акушерские пункты, амбулатории, спортшколы и клубы – за них это делает райгосадминистрация. Излишне говорить, что в этом случае сельсоветы фактически лишены права влиять на работу и структуру этих учреждений. Ведь известно: «кто платит, тот и музыку заказывает». Не получая базовой дотации, все собственные полномочия они вынуждены финансировать исключительно собственными поступлениями. С недавнего времени даже затраты на содержание сельских советов необъединенных громад Бюджетный кодекс обязал финансировать исключительно за счет собственных источников. При этом, если раньше существовала утвержденная Минфином формула распределения дотаций и субвенций, то сейчас этот вопрос отдан на откуп райсоветам – именно они принимают решения «сколько, кому и когда»…

А ОТГ, получая платежи напрямую, может самостоятельно осуществлять финансирование делегированных полномочий.

Но раз мы начали с баланса, то нельзя не сказать и о разнице в номенклатуре расходов. Естественно, в расходах бюджета ОТГ есть и школы, и ФАПы, и амбулатории, и спортшколы, и админцентры, и многие другие учреждения, которыми они управляют, получая финансирование от государства. Исходя из перечня управленческих функций, ОТГ предоставлено право формировать собственную структуру исполнительных органов. И коль Бюджетный кодекс уравнял их бюджетные полномочия с полномочиями городов областного значения (не зависимо от размеров ОТГ и количества населения), то они могут создавать (и создают) отделы образования, здравоохранения, соцзащиты, финансов, жилкоммунхоза и т. д. То есть, теоретически, структура исполкома Балтской, Маразлиевской и других ОТГ может не отличаться от разветвленной структуры исполкома Одесского городского совета. Вопрос лишь в небезызвестном принципе А. Чандлера – «Стратегия определяет структуру».

По опыту восьми громад: насколько сложен и долог процесс перехода новой громады на прямые финансовые отношения с Минфином? В чем преимущества таких отношений?

Начну со второй части вашего вопроса. Преимущество любых прямых взаимоотношений по сравнению с опосредствованными, в любых экономических процессах заключается: а) в их прозрачности; б) мобильности; в) меньших накладных расходах – то есть, меньшей себестоимости.  Здесь – все то же.

Раньше бюджетная гривня, выделенная Минфином, прежде чем попасть к ученику, «зависала» сначала в области, потом в районе, и только потом попадала в село, и без гарантий, что после ее скитаний ученик получит эту гривню в размере 100 копеек и вовремя. Вспомним лишь распространенные ранее ситуации, когда 29 декабря на местные бюджеты заходили огромные субвенции, а крайний казначейский день наступал 30 декабря.  Средства не успевали освоить, они благополучно возвращались в доходы Госбюджета. Вроде бы и план финансирования Госбюджет выполнил, но люди-то оставались при своих интересах…  Сейчас этот путь минимизирован. Кроме того, мы подошли к действительной самостоятельности бюджетов ОТГ – ни область, ни район не в силах повлиять на их управленческие решения в этой сфере. Преимущества самой идеи налицо.

ИНФОГРАФИКА: ИзбирКом

Но вернемся к вопросу самостоятельности. Как мы понимаем, она подразумевает не только свободу в принятии правильных и законных решений, но и понимание полной ответственности за их выполнение. И тут я бы назвала краеугольный камень проблемы – кадровый голод, в первую очередь в сельских ОТГ. При огромной безработице найти сегодня грамотного бухгалтера, экономиста или финансиста, который в лучшем случае за 2,5 тысячи гривень поедет работать в отдаленное село, – невозможно. Своих же местных кадров (даже если они остались в селах и достигли не категорично глубокого пенсионного возраста) не хватает. Ведь раньше в сельсовете, на базе которого образовался центр громады, работал один бухгалтер, и он не в силах сегодня решать гораздо большие по объему и сложности задачи. И это, не считая пресловутых трудностей работы с современным отечественным казначейством, необходимости следить за частыми изменениями законов, вхождения в систему электронных торгов и систему е-data.

То есть, говоря о длительности адаптационного для ОТГ периода, мы должны понимать объективные сложности такого перехода и то, что они неминуемо возникают. Но свет в конце туннеля виден, и он есть – в этом я ни минуты не сомневаюсь.

Довелось слышать от главы одной из ОТГ, что благодаря получению контроля за финансовыми потоками существенно улучшилась материально-техническая база местной амбулатории. Деньги примерно одни и те же выделялись всегда, но только в этом году они "дошли" в полном объеме. Благодаря чему это стало возможным?

Я уже останавливалась на вопросе прямых взаимоотношений ОТГ с госбюджетом. Конечно же, оптимальная модель прямого финансирования доказала и продолжает доказывать свое преимущество.

Но в этой связи я хотела бы остановиться на вопросе эффективности и результативности использования ограниченного бюджетного ресурса. Сегодня Бюджетный кодекс предписывает всем бюджетам, которые находятся на прямых взаимоотношениях с государственным (в том числе и ОТГ), с 2017 бюджетного года перейти на так называемый программно-целевой метод их формирования и исполнения. Введению этой нормы предшествовал государственный эксперимент, который проводился на уровне городов, районов и областей. Исходя из его результатов, Минфин наработал исчерпывающую инструктивную базу.

В чем суть методологии? Если раньше мы планировали в бюджете только денежный ресурс, то сейчас мы будем планировать и результативные показатели, которые покажут, насколько эффективно мы тратим бюджет. Не секрет, что из одних и тех же продуктов разные хозяйки способны приготовить еду с разными вкусовыми качествами. При одинаковом количестве денег разные громады могут добиться разного результата. Цитируя известного персонажа, «разруха не в клозетах – разруха в головах…». Программно-целевой метод как никакая иная бюджетная технология способен дать инструменты повышения эффективности каждой бюджетной копейки. Например, те же затраты на 1 койку могут дать разный лечебный результат, не так ли? И в перспективе именно исходя из этих результатов (занесенных как полноценные плановые показатели в бюджет) – Минфин рассчитает медицинскую субвенцию. Этот порядок будет стимулировать местные органы власти искать пути привлечения хороших врачей, требовать от медперсонала соблюдения санитарных норм, налаживать профилактическую работу и т.д.  Естественно, все полномочия по контролю выполнения результативных показателей будет осуществлять громада в лице главных распорядителей бюджетных средств. Вот и получается, что деньги те же, а результат лучше. По результатам оценки результативности программ громада самостоятельно сможет перемещать средства, мобилизовать их на наиболее важных направлениях, а также закрывать неэффективные программы, либо финансово усиливать наиболее результативные. Но подчеркиваю: большие права – большая ответственность. Тут нужно проводить огромную учебно-методическую работу с нашими ОТГ. Ведь это все для них «в новинку», привычку работать по принципу «получили – потратили -концы в воду» им придется искоренять.

Конечно, это дело не одного дня и даже, думаю, не одного года. Но все развитые страны Европы и Запада именно таким образом считают затраты на свои бюджетные отрасли, и в Украине апробированы основы этих практик.

В стране происходит финансовая децентрализация, которая коснулась не только ОТГ, но и местных советов, и городов областного значения. Ощутили ли это на местах или это - только неподтвержденная теория? Что говорят об этом в органах власти Одессы, Черноморска, других городов? Есть ли первые достижения?

Истина заключается в том, что бюджетная децентрализация (так следует ее более правильно назвать, поскольку бюджет – это лишь часть государственных финансов и децентрализация происходит только в этой их части) - опередила процесс добровольного объединения громад. Первый начался с принятием госбюджета-2015, когда всем без исключения бюджетам предоставлены дополнительные источники доходов: 5% акциза с розницы, установлен налог на недвижимость, плата за землю отнесена к местным налогам (их регулирует местный совет), 25% экологического налога. Города областного значения сразу же получили 60% подоходного налога. Затраты по финансированию образования и медицины взяло на себя государство и многое другое. Таким образом, уже к концу 2015 года мы наблюдали рост доходов местных бюджетов на 42,1%, почти вдвое выросли их собственные ресурсы. За годы независимости Украины это – беспрецедентная динамика.

Бесспорно, в первую очередь улучшение благосостояния ощутили бюджеты городов областного значения. Например, по состоянию на 1 августа 2016 года в бюджет города Одессы (без учета поступлений из госбюджета и поступлений от платных услуг от благотворительности для бюджетных учреждений) поступило 2,4 млрд грн. Даже в сравнении с соответствующим периодом благополучного относительно предыдущих лет 2015 года, поступления увеличились в 1,5 раза. Одесса стала городом-донором, то есть, доходы на душу на селения здесь больше, чем в среднем по стране. За 7 месяцев 2016 года из бюджета города в госбюджет перечислена реверсная дотация в сумме 77,1 млн грн.

Что касается Черноморска, то он традиционно был и остается одним из основных бюджетных доноров не только в Одесской области, но и в Украине. И уже в начале бюджетной децентрализации, в ноябре 2015 года, доходы бюджета Черноморска выросли на 33,4 % по сравнению с 2014 годом, а за первое полугодие 2016 года они увеличились еще на 40,6% по сравнению с аналогичным периодом 2015-го. А полугодовая реверсная дотация составила 11,3 млн грн.

И лишь в 2016 году к этому процессу бюджетной децентрализации присоединились бюджеты ОТГ (поскольку выборы состоялись в октябре 2015 года и на новые принципы бюджетирования они смогли выйти лишь к началу нового бюджетного года). Фактически ОТГ включились в этот процесс на втором его этапе. В этой связи хотелось бы сказать следующее.

Конечно же, сам факт бюджетной децентрализации и ее темпы не могут не радовать. Но закрадывается «крамольная» мысль: первый этап бюджетной децентрализации по сути «затормозил» процесс добровольного объединения громад, как городских, так и сельских. Что касается первых, то в результате объединения они, по сути, получили только субвенцию на формирование инфраструктуры (например, в Беляевке - 3,6 млн грн). Исходя из статуса городов областного значения, все остальные доходы у них были и до этого. Сельские громады, конечно, получили и субвенцию, и 60% подоходного налога, который раньше они не получали. Но этот налог не является бюджетообразующим для большинства сельских бюджетов – мы знаем, какая там ситуация с рабочими местами.  Плата за землю – «это их все», но ее они получили уже в результате первого этапа, и объединение повлияло только на физический объем доходов. Но они также прекрасно понимают, что при объединении на этот объем громады получают дополнительные обязательства – садики, ветхие дома культуры, устаревшую инфраструктуру дорог и т.д. Это заставляет их задуматься о целесообразности объединения – ведь они и так в 2015 году получили неплохие доходы, и их руководство прекрасно себя чувствует, будучи единовластным хозяином этих ресурсов. Зачем ловить журавля в небе, если уже есть неплохо оперившийся воробей в руках? Именно эти рассуждения я слышу от большинства сельских голов, которым предлагается концепция добровольного объединения.

Из чего делаю вывод: может быть, сегодня есть смысл еще больше «простимулировать» объединенные громады, обеспечить большую дифференциацию их финансовых возможностей в сравнении с «единичными», необъединенными. Иначе будет потеряна экономическая (а как не крути, в современном мире именно она является основной) мотивация к объединению.

Какие еще изменения могут ждать местные бюджеты в этом году? Чего ждут громады от законодателя в плане изменения бюджетной политики? Какие законопроекты нужно еще принять?

Первое, о чем хотелось бы сказать – это проблема финансирования ПТУ. Напомню, что раньше система профтехобразования финансировалась из госбюджета. Но в конце 2015 года Верховная Рада внесла изменения в Бюджетный кодекс Украины, в результате чего  Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2016 год» обязал профессионально-технических учебные заведения, расположенные на территории городов областного значения, финансировать из городских бюджетов. Но такие расходы там не были предусмотрены, поскольку, как известно, план доходов и расходов формируется гораздо раньше – в июле-августе предыдущего бюджетного года. Кроме того, Закон «О местном самоуправлении в Украине» относит профтехобразование к делегированным полномочиям, а значит, они должны финансироваться из госбюджета. Сегодня Минфин пытается найти оптимальное, т.н. «консенсусное» решение – сумму финансирования ПТУ разделить на две части. Первую – в части обеспечения на базе училищ общего среднего образования (первые годы обучения, если ребенок поступил после 9-го класса) профинансировать из госбюджета – в формате той же образовательной субвенции, а ответственность за финансирование профтехпрограмм переложить на плечи местных органов власти. Думаю, что это вполне разумно. С одной стороны, соблюдается всеобщее равенство доступа к общему среднему образованию, задекларированное Конституцией. С другой стороны, поскольку профтехучилища готовят кадры местного уровня, органы власти смогут обеспечить (либо изменить) их профиль, осовременить специализации и т.д. У центра до этого «не доходили руки». Не секрет, что десятилетиями продолжают финансировать  профтехучилища, созданные когда-то под потребности предприятий, которые давным-давно «приказали долго жить». В результате за бюджетные деньги мы готовим армию швей, маляров, карусельщиков и т.д., которые потом идут работать поварами, автослесарями, плиточниками… Ценность полученного ими образования, а значит и эффективность расходов бюджета равняется, таким образом, нулю. Кроме того, местные органы власти смогут контролировать расходы по профтехпрограммам, которые они финансируют. Сегодня, например, когда Одесский финдепартамент предпринял попытку оценить эффективность средств, потраченных на финансирование ПТУ в 2016 году, это ни к чему не привело, поскольку формально финансово-хозяйственная деятельность училищ контролируется исключительно центром…  Но при этом городской бюджет предусмотрел на финансирование отрасли 85,1 млн грн, а в целом по области цифра составила 110,3 млн грн.

Следующая «больная» проблема – земля. Громады ждут принятия во втором чтении законопроекта №4355 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно расширения полномочий органов местного самоуправления по управлению земельными ресурсами и усиление государственного контроля за использованием и охраной земель». Первое чтение прошло еще в апреле. В результате этих изменений громады наконец-то получат возможность оперировать земельными ресурсами, относящимися к категории «вне пределов громад», но фактически относящимися к их инфраструктуре. Сегодня доходит до смешного – громады, имея деньги, не могут профинансировать ремонт полутора километров дороги между селами, поскольку технически этот участок находится вне их пределов.

На стадии решения находится вопрос о финансировании центров предоставления админуслуг. Законопроект №4059 предусматривал для этой цели зачислить в бюджеты громад по 30% платы за предоставление т.н. других админуслуг, админсбора за госрегистрацию имущественных прав на недвижимость, сбора за госрегистрацию юридических, физлиц-предпринимателей и общественных формирований, а также платы за сокращение сроков госрегистрации. Но он был отклонен бюджетным комитетом. И ситуация осталась неразрешенной.

Ожидания связаны также с приведением в соответствие финансового и отраслевого законодательства касаемо опорных школ. Появился новый тип образовательных учреждений – с расширенным функционалом и специфичными задачами. При этом система их бюджетирования ничем не отличается от рядовой школы.

Касаемо объединенных громад, нельзя не коснуться вопроса формирования штатов исполнительных органов. Сегодня он отдан на откуп самих громад. Норматива, который более-менее определяет типовую структуру, не существует. Зная дефицит управленческих кадров (особенно в маленьких громадах), опасаюсь, что их штатная структура далека от совершенства. А ведь это – фонды оплаты труда, напрямую связанные с расходами бюджета. И тут могут иметь место бюджетные правонарушения. Например, если даже взять две довольно успешные и профессионально благополучные объединенные громады – Балтскую и Беляевскую: разница в количестве населения составляет 60%, в количестве штатных единиц исполкома – 77%, в фонде их оплаты – 46%. Как видим, налицо непропорциональность штатной структуры.

Можно бесконечно долго говорить об ожидаемых изменениях.  Но если подытожить, то от бюджета-2017 громады ждут простого соблюдения принципов, задекларированных ст. 7 Бюджетного кодекса: сбалансированности, полноты, самостоятельности, справедливости и непредвзятости. Но и от них требуется выполнение принципов эффективности и результативности, обоснованности, целевого использования бюджетных средств и единства. Только в таком целостном и системном паритете центра и громад бюджетная система Украины сможет функционировать в нормальном рабочем режиме.

Беседовала Евгения Генова

Поддержка проекта «Развитие состоятельности Маразлиевской объединенной территориальной громады Белгород-Днестровского района Одесской области» Одесской областной организации ВОО «Комитет избирателей Украины» осуществляется в рамках программы ЕС «Поддержка реформы местного самоуправления в Украине», которая реализуется Институтом гражданского общества в партнерстве с Фондом Восточная Европа и финансируется Европейским Союзом.