Новостворене Бюро економічної безпеки: чого очікувати

22 березня 2021 року Президент України Володимир Зеленський підписав закон щодо створення Бюро економічної безпеки (БЕБ). Новий орган, за задумкою, має, в першу чергу, функцію аналітичної роботи, а не силових повноважень. А сам закон створює інституційні умови для захисту економічних процесів від тиску силових органів, указано на сайті Президента країни.

20 серпня прем’єр-міністр Дмитро Шмигаль підписав розпорядження про призначення директором БЕБ строком на п’ять років Вадима Мельника – колишнього голову Державної фіскальної служби. Призначенню передував конкурс.

24 листопада минулого року Шмигаль підписав розпорядження про початок діяльності Бюро. Однак не все так просто.

Бюро економічної безпеки — єдиний орган державної влади, відповідальний за боротьбу з економічними злочинами. Він отримує відповідні повноваження Служби безпеки та податкової міліції. Ці відомства наразі перебувають у стадії реформування.

Центр публічних розслідувань вирішив проаналізувати, чого очікувати суспільству у зв’язку із створенням нового відомства.

Що передувало

Забрати так звані економічні повноваження у Служби безпеки України, які нерідко створюють корупційний тиск на бізнес у нашій країні, - зокрема значилось у передвиборчій програмі Президента Володимира Зеленського і його політичної партії «Слуга народу». Чимало нарікань у суспільстві було й до податкової міліції.

28 січня 2021 року Верховна Рада України ухвалила Закон «Про Бюро економічної безпеки», що фактично стало початком реформи СБУ та податкової служби в частині повноважень, адже саме новостворений БЕБ буде відповідати за економічні злочини.

На сайті Президента України зокрема вказано, що Бюро аналізуватиме бенефіціарів фінансових операцій і визначатиме, чи є порушення закону в обігу коштів тих чи інших бізнес- чи державних структур.

Після ухвалення закону про Бюро економічної безпеки й запуску роботи нового відомства СБУ втратить невластиві спецслужбам функції з розслідування злочинів щодо корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління та економіки.

"Це дасть змогу СБУ сфокусуватися на виконанні завдань, які справді безпосередньо пов’язані з безпекою держави, з контррозвідувальною діяльністю у сфері економіки", - зазначають на сайті Президента.

Діяльність БЕБу координує Кабінет міністрів України. До повноважень Бюро входять виявлення зон ризиків у сфері економіки шляхом аналізу структурованих і неструктурованих даних, оцінювання ризиків і загроз економічній безпеці держави, напрацювання способів їхньої мінімізації та усунення, надання пропозицій щодо внесення змін до нормативно-правових актів з питань усунення передумов для створення схем протиправної діяльності у сфері економіки, виявлення та розслідування правопорушень, пов’язаних з отриманням та використанням міжнародної технічної допомоги тощо.

Як пояснює адвокат з адвокатського об’єднання «Юскутум» Максим Бойко, виходячи з закону, директор БЕБ кожного року буде звітувати перед Верховною радою та Кабінетом міністрів:

«Цей звіт має бути достатньо змістовним, зокрема в ньому мають відображатися результати діяльності органу щодо виконання покладених завдань, які виявлені фінансові ризики, яка користь державі у грошовому вираженні тощо. В залежності від результатів роботи директор БЕБ після звіту навіть може бути звільненим. Відкритим залишається питання: чи зможе директор БЕБ нівелювати політичний тиск. Подивимось на практиці».

При цьому, вочевидь, реформа цієї сфери назріла давно.

Про необхідність змін може свідчити хоча б той факт, скільки звернень від представників бізнесу отримує Рада бізнес-омбудсмена.

Зокрема станом на квітень 2021 року за останні п’ять років роботи Рада отримала 8,6 тисяч скарг. У трійці «лідерів» - Київ, Дніпропетровська та Київська області. На жаль, наш регіон не відстає: Одеса обіймає «почесне» п’яте місце.

На сайті Ради бізнес-омбудсмена можна також знайти ТОП предметів скарг. У цьому рейтингу «лідирують» податкові питання, дії правоохоронних органів, а також державних регуляторів.

Саме тому, вочевидь, зокрема бізнес стоїть на позиції необхідності створення, в першу чергу, не силового органу, а аналітичного.

Скандали під час конкурсу

Бюро економічної безпеки мало розпочати роботу 25 вересня 2021 року – після обрання директора відомства. Але запуск Бюро перенесли, хоча очільника БЕБ уже обрали.   

Голову БЕБ обирала конкурсна комісія на чолі з Тимофієм Миловановим – колишнім міністром економічного розвитку, торгівлі та сільського господарства.

На посаду очільника Бюро економічної безпеки подались 59 кандидатів. Сам конкурс не пройшов без гучних скандалів.

Наприклад, до участі не допустили ексчлена РНБО Олександра Данилюка – він не нострифікував (не підтвердив) диплом університету зі спеціалізації «фінанси», який отримав в американському штаті Індіана. Після недопуску Тимофій Милованов заявив, що Данилюк навіть вдарив його під час святкування дня народження.

Данилюк позивався до конкурсної комісії через недопуск. Справу розглядав Київський окружний адміністративний суд. В судовому реєстрі наявна інформація лише про відкриття провадження, датована 30 серпня 2021 року. Скоріше за все, справа закінчилась нічим.

Щодо обраного очільника Бюро Вадима Мельника, то, згідно з даними його біографії, майже весь трудовий шлях він обіймав різні посади у структурі податкової служби.   

Як зазначає фінансист Сергій Фурса, саме створення цього бюро є позитивною новиною, однак занепокоєння викликає те, як проходив конкурс:

«Бюро забирає повноваження в інших органів і залишається тільки БЕБ. Це крок уперед. Проте це може бути значний крок уперед, якби бюро створювалось за новими стандартами й було б виключно аналітичною службою. Або невеликий крок уперед, якщо замість однієї  податкової буде інша податкова. І тут питання: як ми формуємо БЕБ? Конкурс на голову БЕБ показав, що не створюється нова служба з новою якістю. Скоріш за все, буде змінена вивіска – з податкової працівники перейдуть до БЕБ і перенесуть свою корпоративну культуру. Це зараз найбільший ризик».

Занепокоєння бізнесу

При цьому відпочатку представники бізнесу, аналізуючи засади Бюро економічної безпеки, неодноразово виказували занепокоєння. У першу чергу, підприємці побоюються, що новостворене відомство не полегшить життя бізнесу, а навпаки ускладнить ситуацію. Наприклад, відразу після прийняття закону Європейська Бізнес Асоціація на своєму сайті зокрема зазначила:

«Ми маємо небезпідставні побоювання щодо недосягнення поставленої мети та фактично створення додаткового органу тиску на бізнес або органу, який, на жаль, не матиме функціоналу для аналітичного розслідування та упередження злочинів на заміну податкової міліції, що закладався на початку обговорення».

Щодо прогнозів ефективності роботи новоствореного бюро Сергій Фурса підкреслює, що «після проведення конкурсу очікувати на нову якість роботи не приходиться»:

«Довіра до самої служби була підірвана, на жаль, форматом конкурсу, до якого нема довіри. Ризик тиску на бізнес з боку Бюро є. БЕБ може бути таким інструментом. Конкурс проходив не відповідно до стандартів».

Чим займається БЕБ

Як зазначалось вище, Бюро економічної безпеки перебирає на себе функції різних правоохоронних органів – поліції, СБУ, податкової міліції. Зокрема БЕБ буде розслідувати злочини з маніпулювання на фондовому ринку, незаконний обіг підакцизних товарів, шахрайство, ухилення від сплати податків, фальсифікацію фінансових документів тощо. Всього у підслідності Бюро низка статей карного кодексу, які пов’язані з економічними злочинами.

Графіка Юридичної газети

За словами колишнього підполковника міліції з Одеси, експерта з правоохоронної діяльності Владислава Сердюка, ризики в роботі Бюро економічної безпеки є типовими для всіх нових правоохоронних органів:

«Це й кадрова політика, контроль, вплив політичних та олігархічних груп на роботу цієї структури. Обов’язково буде вплив, адже цей орган буде займатися дуже важливими для економіки «грошовими» справами».

За думкою Сердюка, неабияку роль може зіграти рада громадського контролю – якщо в неї попадуть принципові представники громадськості, то вони будуть вимагати прозорості в роботі БЕБ.

При цьому адвокат Максим Бойко підкреслює: прийнятий закон, який регулює діяльність Бюро, є одним з небагатьох, що приділяє увагу саме аналітично-інформаційній роботі правоохоронного органу:

«Передбачаю, що будуть залучені кращі аналітики, які зараз працюють у різних правоохоронних органах. Їм повинні запропонувати відповідні посади в БЕБ та забезпечити належними умовами. Робота на аналітичному рівні дасть можливість, перш за все, працювати на упередження злочину. Також цей якісний аналітичний інструментарій зможуть використовувати для розслідування схем, коли економічний злочин уже скоєно. Сподіваюсь, Бюро зможе знизити тиск на бізнес». 

За словами адвоката, важливим фокусом БЕБ мають стати розслідування злочинів щодо нецільового використання публічних коштів, рейдерські захоплення підприємств, протиправне заволодіння майном підприємств тощо.

Наразі, незважаючи на анонсований запуск Бюро, за інформацією Судово-юридичної газети, станом на кінець 2021 року відомство досі недоукомплектоване. Як зазначено на офіційному сайті, він ще не стадії розробки та тестування. Вочевидь, як і саме БЕБ.

Бізнес під пресингом політики?

Можливі проблеми для бізнесу у зв’язку із створенням Бюро економічної безпеки виділив адвокат з адвокатського об’єднання «Нікітінський та Партнери» Юрій Голосов, проаналізувавши злочини, які буде розслідувати БЕБ. За його прогнозами, Бюро може стати впливовим інструментом пресингу на бізнес і в цілому навряд чи змінить ситуацію у країні.

Так, однією з головних статей карного кодексу, за якою буде здійснювати розслідування Бюро, є стаття ухилення від сплати податків, зборів та обов’язкових платежів, тобто ст. 212 Карного кодексу України.

«Якщо проаналізувати судовий реєстр, то вироків по цій статті за останні п’ять років по всій Україні, було винесено лише п’ятнадцять. З них сім виправдувальних вироків, чотири - угода з прокурором про визнання вини і всього чотири обвинувальних вироки. Однак з цих чотирьох обвинувальних вироків жоден не передбачає реального покарання — два умовних терміни, два звільнення від відповідальності у зв’язку з тим, що спливли терміни давності», - зазначає Юрій Голосов.

За думкою адвоката, така низька результативність роботи правоохоронних органів може зокрема свідчити про високий рівень корупції серед представників податкової міліції, які, цілком імовірно, беруть хабарі за укривання злочинів. При цьому якщо порівняти покарання за ухилення від сплати податків в Україні та, наприклад, США, то в нас максимальне покарання — це штраф, у Штатах — це позбавлення волі до п’яти років.

«На цих прикладах ми бачимо абсолютну неефективність роботи відповідних правоохоронних органів, тому чимало підприємств у нашій країні працюють через, так звані «податкові ями», що веде до ухилення від сплати всіх податків. А бізнес при цьому «вирішує питання» через податкову міліцію», - пояснює адвокат. 

І навряд чи БЕБ зможе щось змінити в цій сфері. Адже очільником Бюро стала людина, яка працювала в податковій службі.

Також у підслідності Бюро економічної безпеки стаття 204 КК України, тобто незаконне виготовлення, зберігання, збут, транспортування з метою збуту підакцизних товарів. До цих товарів відноситься спирт, алкогольні та тютюнові вироби, нафтопродукти, газ, автомобілі:

«Цим напрямком десятиріччями займалось СБУ», - нагадує адвокат.

І не особливо, за його думкою, зміниться ситуація в частині тиску СБУ на бізнес. Як пояснює Юрій Голосов, Служба безпеки України зможе й надалі відкривати провадження по статтях, які не відносяться до їхньої підслідності, прив’язавши до статті, яка у підслідності СБУ. Наприклад, фінансування тероризму.

І нарешті Бюро буде розслідувати злочини за новою статтею 222-2 КК України (шахрайство з податком на додану вартість):

«По суті, враховуючи, що в Україні майже кожне підприємство, яке працює з ПДВ, працює з «податковими ямами», Бюро економічної безпеки зможе заходити на будь-яке підприємство, виносити техніку, документацію. Контролювати БЕБ буде прокуратура. Окрім цього дозволи на проведення обшуків будуть надавати слідчі судді, але враховуючи завантаженість суддів, навряд чи вони будуть детально вникати, чи доцільно проводити обшук та вилучати документи в того або іншого підприємства», - зазначає Голосов.

Нагадаємо, «податкова яма» - це неофіційна назва суб'єкта господарської діяльності, яким користуються інші платники податків для отримання «податкової вигоди» у вигляді ухилення від сплати податків, незаконного відшкодування ПДВ з бюджету.

Адвокат підкреслює, що, цілком імовірно, що цей орган зможуть використовувати для переслідування бізнесу політичних опонентів влади:

«За вказаними статтями розслідування може тривати роками без пред’явлення обвинувачень. При цьому з підприємств буде вилучена техніка та документація. Цей орган зможе паралізувати роботу будь-яких крупних підприємств. Не можна також виключати корупційні ризики, коли представники БЕБ будуть відкривати справи щодо підприємств і за хабар їх закривати».

Тож, досить скоро ми дізнаємось, чи стане новостворене Бюро новим силовим органом, який додатково буде «кошмарити» бізнес, або навпаки відомство зможе кардинальним чином змінити ситуацію з економічними злочинами в Україні.

Авторка: Олена Зігульська

Матеріал підготовлено в рамках роботи Центру публічних розслідувань