Одеська обласна організація Комітету виборців України провела оцінювання залучення громадян до управління містом

Активне залучення громадян до процесів вироблення політики та прийняття рішень передбачає, що громадяни можуть вступати у діалог із органами місцевої влади, пропонуючи їм конкретні варіанти для вирішення нагальних проблем

В той самий час, відповідність за формулювання політики та кінцеве рішення залишаються на органах місцевого самоврядування.
Саме для аналізу рівня залучення громадян до вироблення міської політики було проведено оцінювання на основі узагальнення «Керівних принципів до залучення громадян» Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР).

Такий підхід дає змогу оцінити не тільки можливості для участі, які існують у міських радах, але й якість реалізації політики по залученню громадян органами місцевого самоврядування (ОМС). Основним об’єктом оцінювання є стратегічне мислення ОМС із залученням громадян, критичне ставлення до результатів своєї діяльності, здатності чути та опрацьовувати неупереджено будь-які зауваження та пропозиції, які поступають від громади. Окрім Одеси, оцінювання також пройшли Чернігів, Луцьк та Сєвєродонецьк, де за вивчення практики залучення громадян відповідали партнери з Регіональних ресурсних центрів з розвитку самоорганізації та місцевої демократії у відповідних областях. Головними параметрами оцінки були: рівень інформування, консультування та активне залучення громадян до участі у політичному житті міста.

Інформування

Як показало оцінювання одеситам доступно багато інструментів участі в міській політиці, але на практиці ними не так легко скористатись. Наприклад, в Одесі широко використовується практика одностороннього  інформування громадян, яка відбувається з ініціативи ОМС.  Проте, відсутній стратегічний документ, який би визначав заходи по залученню громадян з конкретних ОСМ в певний проміжок часу. Також, помітні систематичні проблеми із публікацією біографічних даних посадових осіб ОМС у повному обсязі, відсутністю контактів та графіків проведення прийому громадян певними посадовцями, членами виконкому та депутатами міської ради. Анонсування засідань постійних комісій або звітів посадових осіб відбуваються часто майже напередодні самого заходу. Не публікуються і стенограми офіційних засідань ОМС і це попри доступність відео-трансляцій пленарних засідань сесій та виконавчого комітету.

Погіршує картину той факт, що міський голова і сам не проводить традиційний прийом громадян, які звертаються нього. Замість цього їх перенаправляють до керівників структурних підрозділів та заступників. Міський голова взагалі може бути відсутнім на робочому місці в дні та години, відведені для прийому громадян. Крім того міський голова не використовує в повному обсязі можливість взаємодії з громадянами через ЗМІ шляхом проведення прес-конференцій як з окремих актуальних питань порядку денного, так і шляхом строкових зустрічей зі ЗМІ, наприклад, раз на квартал.

Разом із тим на офіційному сайті ради створено окремий розділ для оприлюднення рішень та проектів рішень міської ради, голови та виконкому. На сайті цілий розділ присвячений бюджету міста, де розміщуються інформація стосовно питань бюджету. Все це зроблено для того аби пересічний одесит мав  уявлення про міський бюджет. Однак спосіб представлення інформації більше розрахований для вузького кола спеціалістів, ніж звичайних городян. 

Консультування

Також були виявлені проблеми і сфері двостороннього зв’язку між громадянами та органами місцевого самоврядування. Наприклад, громадські слухання, як правило, проводяться  лише з питань, які є обов’язковими.  Окрім того присутня негативна практика маніпулювання інструментом (визнання результатів громадських слухань такими, що не відбулись – наприклад як це було зі слуханнями по перейменуванню назв вулиць) коли результати протирічать очікуванням ОМС, а також не проведення громадських слухань в тих випадках, коли вони є обов’язковими (наприклад, по проекту рішення "Про обмеження роздрібної торгівлі алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом (крім безалкогольного) на території міста Одеса",  що є регуляторним актом).Також в Одесі відсутня громадська рада при органах місцевого самоврядування. А на неї, відповідно до законодавства України,  покладено забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики. 
Додатково, на зниження оцінки впливає відсутність процедур оскарження громадянином будь-якої взаємодії з органом місцевого самоврядування - від інформування до активної участі.

Наприклад, коли громадянин вважає, що в активному доступі до інформації було відмовлено несправедливо, він не може апелювати до керівництва особи, яка надавала відповідь на запит. Натомість він має одразу використовувати лише складну форму звернення до суду. Аналогічно не встановлено процедуру оскарження при використанні інструменту електронної петиції та громадського бюджету. 

Тим не менш, є інструменти рівня консультування, які вже використовуються органом місцевого самоврядування. По-перше, реалізовано можливість отримувати звернення громадян як в традиційний формі, так і через сайт звернень громадян (1535.odessa.ua). Він передбачає можливість відслідковування процесу розгляду заяви громадянина в реальному часі. При зверненні до електронної системи 1535.odessa.ua, людина отримує базову інформацію про сам інструмент, питання, які можуть бути розглянуті через систему звернень, базові роз’яснення по самому формату та процедурі застосування інструменту. В той самий час, невизначеними залишаються зобов’язання ОМС щодо змісту відповідей, які вони надають та щодо можливих подальших кроків ОМС і громадянина який звертається. Також відсутні контактні дані відповідального за застосування інструменту реалізацію виконавця для додаткових запитань громадян, які звертаються до ОМС. По-друге, реалізовано можливість подання електронних петицій (Платформа Соціально-активний громадянин). Однак, варто одразу сказати, що  оцінити практику використання цього інструменту ще не представляється можливим, оскільки з часу запуску платформи пройшло менше року і лише одна петиція набирала необхідну кількість голосів для її подальшого розгляду.

Насамкінець діє значна кількість спеціалізованих консультативних постійно діючих органів – Координаційна рада керівників громадських та благодійних організацій, Координаційна рада з питань національно-патріотичного виховання дітей та молоді при Одеському міському голові, Контактна група з питань діяльності виконавчих органів Одеської міської ради, Молодіжна рада.  Хоча їх вплив на прийняття рішень є дуже обмеженими.

Також було запущено інструмент обговорень проектів рішень через вище загадану веб-платформу соціально-активний громадянин, але використання поки що залишається обмеженим, оскільки обговорення з використанням інструменту пройшов лише один проект рішення "Про затвердження Правил користування міським пасажирським автомобільним та електричним транспортом в м. Одеса". За результатами обговорення не було оприлюднено зворотного зв’язку з боку ініціатора обговорення, що автоматично знижує цінність використання інструменту, оскільки громадянам не дали відповідей на надані ними пропозиції щодо проекту рішення.

Активна участь

Що ж стосується практики активного залучення громадян, то в поточному скликанні Одеської міської ради використовувались лише два інструменти: місцева ініціатива та бюджет участі. Щодо місцевих ініціатив, то з кінця 2015 року жодна  не набирала необхідної кількості підписів для її подальшого просування, тим не менш,  за відсутності підтверджених фактів протидії реалізації місцевої ініціативи, ОМС отримали максимальну оцінку.

Відповідність принципам залучення громадян

Оцінювання ж залучення громадян органами місцевого самоврядування проводилося на основі 10 принципів, запропонованих ОЕСР.

Принцип Відданності продемонстрував доволі низькі показники через відсутній стратегічний документ, який би визначав заходи по залученню громадян.

Переважна більшість Прав щодо участі в місцевому політичному та громадянському житті закріплена та визначена документами Одеської міської ради, з визначенням та конкретизацією процедур, які необхідно виконувати для реалізації цих прав. Права громадян щодо вільного доступу до всіх публічних заходів ради та її виконавчих органів гарантовано Статутом громади та Регламентом ради, проте вони повністю обмежені розпорядженням щодо пропускного режиму в міській раді.   В дійсності доступ обмежено необхідністю отримання гостьової перепустки, процедура отримання якої є занадто ускладненою. Фактично на відкритих засіданнях органу місцевого самоврядування можуть бути присутніми лише запрошені та представники ЗМІ. Такий режим доступу до відкритих засідань міської ради неодноразово приводив до конфліктів та сутичок з громадськими активістами. В 2017 році, з запуском інтерактивної платформи "Соціально активний громадянин" з’явилась можливість здійснювати заходи з отримання пропозицій та зауважень громадян до проектів рішень ради в форматі електронних консультацій. Втім процедури застосування механізмів консультування та відповідальність органу місцевого самоврядування в застосуванні цього інструменту не визначена жодним документом, що робить неможливим структуроване, системне та чесне застосування інструменту.

Принцип Зрозумілості має відносно високі показники завдяки постійній роботі з інформацією, яка розміщується на офіційному сайті ради та доступністю процедур консультування та активної участі. Крім того у наявності спеціальна пошукова система по документам, що становлять публічну інформацію, за критеріями виду документу, дати прийняття, назви документу. Однак, в той же час відсутнє нормативне закріплення процедури здійснення консультування у форматі отримання зауважень та пропозицій громадян до проектів рішень, а також за відсутністю громадської ради, не можливо застосувати до таких інструментів і критерії зрозумілості.

А от з показниками часу ситуація дещо гірша. Поширеною є практика прийняття проектів регуляторних актів взагалі без їх винесення на громадські слухання. Наприклад, при розгляді проекту рішення Про обмеження роздрібної торгівлі алкогольними, слабоалкогольними напоями та пивом в місті Одесі, проект було опубліковано 04.12.17, прийнято на сесії 14.12.17 без проведення обов’язкових громадських слухань регуляторного акту . Також спостерігається невчасне оприлюднення інших проектів рішень, в тому числі міських цільових програм. Наприклад, на сесії 14.12.17 розглядались проекти рішень Про затвердження Міської цільової програми надання соціальних послуг та інших видів допомоги незахищеним верствам населення міста Одеси на 2018-2020 роки, Про затвердження Програми зайнятості населення м. Одеси до 2020 року, Про затвердження Міської цільової програми Здоров’я на 2018-2020 роки, були оприлюднені лише 04.12.17.

Процедура доступу до публічних засідань ради є дуже часово затратною для громадянина та не гарантує доступу до засідання в результаті проходження громадянина через процедуру. Консультації щодо бюджету з громадськістю взагалі не здійснюються, порядки роботи спеціалізованих консультативних органів не визначають строків здійснення взаємодії з ними для досягнення якісного результату процесу.

Відповідність принципу Об’єктивності передбачає, що закріплені нормативно права та процедури дозволяють їх використовувати без складнощів будь-кому. Зі свого боку орган місцевого самоврядування робить максимально можливе для того, щоб додатково роз’яснювати громадянам складні процедури простою та доступною мовою, а окрім того, передбачає легкі можливості оскарження результатів взаємодії з громадянами без звернення до суду. Зокрема, в ОМС є встановлений розпорядженням міського порядок доступу до публічної інформації, завдяки запровадженню форми електронних консультацій з громадянами на платформі "Соціально активний громадянин" теоретично розширюються можливості громадян приймати участь в таких формах взаємодії з органом місцевого самоврядування. Однак, оприлюднена процедура подання запиту на інформацію є витягом з законодавства, а не адаптованою версією процедури для широкого кола громадян. Для оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників пропонується лише звернення до суду. Таких процедур не встановлено для жодного інструменту взаємодії громадянина з міською радою. 

Незначний рівень відповідності принципам забезпеченості Ресурсами говорить про недоліки внутрішньої організації процесів залучення громадян. Зокрема, основний недолік діагностований по відношенню до Одеської міської ради – забезпечення недостатніми кадровими ресурсами та робочим часом, які доступні відповідальним виконавцям для повноцінного забезпечення виконання об’ємних завдань інформування, консультування та активної участі громадян.
Принципу Координованості ОМС відповідає лише на чверть. Негативний ефект підсилюється через розподілення відповідальності за використання різних інструментів залучення громадян між декількома департаментами та водночас слабкої взаємодії для впровадження спільного підходу.

Низький рівень Підзвітності свідчить про те, що орган місцевого самоврядування майже не несе та не бере на себе відповідальності за здійснення заходів залучення громадян, для громадян відсутні гарантії того, що їх взаємодія з органом місцевого самоврядування буде сприйматись серйозно, а проблеми, підняті під час взаємодії з громадянами будуть почуті незалежно від їх результату. Наприклад в ОМС не встановлено нормативний обов’язок по звітуванню щодо здійснення особистого прийому або по аналізу звернень громадян, хоча відповідно до  Регламенту виконавчих  органів, Департамент з питань звернень громадян регулярно аналізує характер письмових i усних звернень громадян (в тому числі, отриманих під час особистого прийому), а звіти щодо отриманих звернень громадян містять лише узагальнену статистику,  проте не містять аналізу та не стають основою для пропозицій по комплексному вирішенню проблем.

Низький рівень відповідності критеріям Оцінки свідчить про відсутність практики внутрішньої оцінки та аналізу тих заходів інформування, консультування та активної участі громадян, які здійснюються. Відсутність такої оцінки власної ефективності позбавляє орган місцевого самоврядування робити висновки щодо очікувань громадян, власних невдач, які потребують корегування, або навпаки, успіхів, які заслуговують на поширення. 

Достатньо високу оцінку отримала Одеська міськрада за принципом активної громадської позиції. В 2017 році завдяки запровадженню бюджету участі розпочали реалізуватись заходи з просвіти громадян щодо реалізації в них наявних прав та можливостей участі в міській політиці, але лише щодо міського бюджету участі. Наразі нам відомо про здійснення семінару-навчання громадських організацій з питань роботи онлайн-платформи Соціально активний громадянин. Тим не менш, невідомою залишається практика реалізації структурних та масштабних проектів не соціальної та благодійної спрямованості органу місцевого самоврядування разом з громадськими організаціями, або просвітництва щодо інших чисельних інструментів участі.

Незважаючи на перераховані проблеми, Одеса зайняла друге місце серед чотирьох міст, випередивши Чернігів та Сєвєродонецьк, але  поступившись Луцьку. В усіх чотирьох містах зафіксовано високі показники у використанні практик інформування громадян – у формі односторонньої взаємодії з ініціативи органу місцевого самоврядування, яка не передбачає отримання зворотного зв’язку від громадян. Луцьк та Чернігів продемонстрували високі показники активності використання практик консультування з громадянами. Власне, в ОМС цих міст існують скриньки для звернень громадян, а їх аналоги реалізовані за допомогою електронних терміналів. Ці ж ради напряму взаємодіють з громадянами у форматі «запитання-відповіді», проводять опитування громадської думки та мають громадські ради. Активна ж участь у всіх містах визначалась переважно запровадженням бюджетів участі.

Відео та висновки з круглого столу можна знайти за посиланнями.

Проект «Впровадження в Україні 10 принципів успішного залучення громадян до процесу прийняття рішень від ОЕСР виконується Одеською обласною організацією ВГО «Комітет виборців України» в партнерстві з Регіональними ресурсними центрами з розвитку самоорганізації та місцевої демократії в Луганській, Волинській та Чернігівській областях за підтримки МФ «Відродження». Проект спрямовано на підвищення рівня залучення громадян до процесу прийняття рішень на місцевому рівні та збільшення поінформованості населення про практики та можливості залучення до процесу прийняття рішень в чотирьох обласних центрах України. Оцінку рівня залучення громадян до вироблення міської політики розроблено на основі змісту «10 керівних принципів залучення громадян до вироблення політики ОЕСР». Позиція Міжнародного Фонду «Відродження» може не співпадати з думками та точками зору авторів.