«Турборежим» у законотворенні: наслідки для Одеси

Коли у вересні, після завершення навчання у Трускавці, розпочала роботу Верховна Рада України дев’ятого скликання, у ЗМІ почастішали заголовки зі словами «турборежим» та «працювати до упору». Саме так оцінювали темп своєї роботи народні обранці. На цьому, зокрема, кілька разів наголосив спікер ВР Дмитро Разумков.

З одного боку, хороший темп роботи – явище позитивне: в Україні була і залишається купа  нерозв’язаних проблем і питань, що потребують негайного вирішення. З іншого – обіцяна «швидкість» дещо насторожувала. Адже розгляд та прийняття законів – процес кропіткий. І щоб плоди «турбодіяльності» не нашкодили потім суспільству, для якого вони, власне, і створюються, все це потребує часу.
Проте не лише розгляд та прийняття законів, а й загалом весь процес законотворчості вимагає неабияких зусиль, часу та знань.

Як мають розроблятися законопроєкти, щоб у майбутньому уникнути доопрацювань, проблем під час  імплементації, а також заощадити час самих ініціаторів та державні кошти?

Центр спільних дій розбирається і показує на прикладі Одеси.

Етапи підготовки законопроєктів
Більшість законів, хай би якими вузькопрофільними, на перший погляд, не здавались, скоріш за все, безпосередньо впливатимуть не лише на свою цільову аудиторію, а й опосередковано «зачіпатимуть»  й інші категорії населення. Саме тому до процесу законотворення зазвичай залучають багато фахівців з різних галузей – від юриста-нормопроєктувальника – безпосереднього автора тексту – до експертів галузі, заінтересованих сторін та лобістів.

Окрім вимог української Конституції, новий законопроєкт має також відповідати вимогам міжнародних договорів. А його створенню мають передувати чисельні зустрічі та консультації, наради урядовців та нардепів.

Та цей довгий шлях буде виправданий, якщо в результаті написаний та імплементований закон вирішить проблеми громадян або ж покращить якість їхнього життя.

Зазвичай, для підготовки змін дотримуються певної послідовності дій. Є сім простих кроків, які треба зробити, щоб народився якісний законопроєкт. Думаємо, їх варто нагадати і собі, і депутатам. 

КРОК 1: Визначення проблеми та шляхів її вирішення

Закон потрібен лише там, де він може та має врегулювати важливі речі. Саме тому ініціатор законопроєкту ще перед його поданням має чітко сам для себе визначити: яка мета тих змін, які він пропонує запровадити.

Такою «вимушеною» та цілком вмотивованою мірою став Закон «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який 18 грудня 2019 року підписав президент України. Мета закону – пришвидшити та впорядкувати процес формування об’єднаних територіальних громад.

З моменту офіційного старту реформи децентралізації минуло майже п’ять років, а в Одеській області станом на листопад 2019 року було створено 38 ОТГ, що покривають лише третину території області. Таким чином Одещина перебуває на 18 місці у загальному рейтингу Міністерства розвитку громад і територій щодо створення спроможних ОТГ.

Оскільки обласні ради часто гальмували процес формування ОТГ, тепер рішення щодо об’єднання прийматимуть на рівні обладміністрації та уряду, в обхід перших.

КРОК 2: Підготовка концепції 

Наступний етап – підготовка концепції законопроєкту. Тут прописують мету ініціативи, її цілі та шляхи  досягнення.

Концепція дещо ширша за проєкт, оскільки додатково має містити план імплементації: завдання уряду, окремих міністерств, шляхи взаємодії з органами місцевого самоврядування.

Недоліки концепції або її відсутність помітні у вже готовому проєкті.

Спірними в цьому плані є закони № 128-IX і № 129-ІХ про касові апарати для ФОП і «кешбек».

Робота ФОПом для багатьох людей єдина можливість легалізувати свої доходи та платити податки. Так працюють аналітики, журналісти, правники, оператори, сммники тощо. Вони не прив'язані до одного місця роботи, а надають свої послуги на договірній основі різним компаніям. Тому виникає питання: а навіщо їм касові апарати?

10 лютого близько 400 підприємців вийшли на загальноукраїнську акцію "СТОП press ФОП" в Одесі. 

Якби автори законопроєкту правильно прописали концепцію – в ній мали б бути відповіді на  запитання навіщо та кому саме потрібні касові апарати та як це загалом вплине на суспільство.

КРОК 3: Перевірка на відповідність Конституції і міжнародним договорам

Кожна ідея, що буде покладена в основу законопроєкту, має перевірятися не лише на предмет наявності здорового глузду, але й на відповідність Конституції та міжнародним договорам. 

Прийнятий 3 жовтня минулого року закон про концесію, відповідно до якого об'єкти державної власності (дороги, аеропорти, підприємства) уряд планує передати у тимчасове користування приватним підприємствам, зазнав критики експертів через невідповідність Конституції України. Згідно з цим же законом у концесію має бути переданий і одеський порт «Чорноморськ».
У Головному науково-експертному управлінні ВР розкритикували законопроєкт, оскільки окремі його положення не відповідають і не узгоджуються з нормами Конституції і рядом інших законів України, а також не враховують правові позиції Конституційного Суду України.

Зокрема, процедура обрання концесіонера шляхом "прямих переговорів", а не відкритого конкурсу  збільшує корупційні ризики.

КРОК 4: Зустрічі, обговорення та круглі столи

Часто законопроєкт може містити багато тонкощів і нюансів, що лежать не лише у юридичній площині, тому більшість законодавчих ініціатив мають бути винесені на загальне обговорення. На таких зустрічах зазвичай присутні галузеві експерти, особи із досвідом у певній сфері, представники громадянського суспільства та зацікавлені сторони. Як правило це кілька десятків людей.

Такі обговорення дозволяють уникнути помилок та неточностей у майбутньому законопроєкті ще на етапі розробки. А у подальшому – критики та несприйняття з боку експертного середовища та суспільства.

Так, 20 березня на етапі обговорень був відхилений важливий для Одеси законопроєкт «Про мораторій на забудову та зміну цільового призначення земель природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного призначення, а також земель оздоровчого та рекреаційного призначення в місті Одеса» (№ 3022).

Мораторій пропонувалось ввести терміном на три роки на забудову та зміну цільового призначення земель природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного призначення, а також земель оздоровчого та рекреаційного призначення в Одесі.
Народні депутати та Головне науково-експертне управління відхилили законопроєкт. По-перше, рішення щодо землі, в даному випадку, мали б приймати органи місцевого самоврядування. По-друге, у тексті закону не було зазначено: для яких видів будівництва діятиме цей мораторій. Без цього уточнення капітальні ремонти, реставрації та реконструкції наявних об’єктів можуть бути заблоковані, що може призвести до занепаду територій.

КРОК 5: Підготовка структури

Структура законопроєкту готується на основі концепції та попередньо зібраної інформації. Це один із найважливіших етапів, на якому можна помітити вади концепції, відсутність необхідних знань чи даних, неконституційність чи суперечність із іншими законами. 
Якби під час підготовки так званого "другого закону про боротьбу з коронавірусом", який стосується всієї території України, автори уважніше підійшли до підготовки структури, помітили б, що мета проєкту і написаний текст не завжди співпадають, а тому краще було б підготувати кілька окремих законопроєктів.

КРОК 6: Написання тексту
 
Найбільше часу йде безпосередньо на написання тексту законопроєкту. За умови, що це – якісний законопроєкт. Тут важливо дотримуватися вимог щодо мови, логіки викладення тексту, термінології. 

Текст закону має бути написаний доступною мовою, щоб бути зрозумілим для громадян, а також повинен містити достатньо широку понятійну базу, яка б сприяла врегулюванню спорів або непорозумінь між сторонами.

В Україні не добудовано щонайменше 150 проблемних об’єктів. Одеська область зайняла друге місце в Україні в антирейтингу за кількістю недобудов, поступаючись лише Київщині.

Законодавча база, на сьогодні, на жаль, не сприяє вирішенню даного питання – в ній відсутнє визначення поняття «довгобуд», перелік чи реєстр проблемних об’єктів будівництва, а також механізми передачі таких об’єктів від одного замовника будівництва іншому. 
 
КРОК 7: Реєстрація законопроєкту

Готовий текст із супровідними документами реєструється народними депутатами, Кабміном чи президентом в Апараті Верховної Ради. 
Проте це не кінець історії, а лише її початок. В подальшому, законопроєкт, за найкращих умов, очікує розгляд парламентом у двох читаннях, сотні або й тисячі поправок, безсонні ночі головного комітету та авторів, а у разі потреби – робочої групи.  
У деяких випадках процес обговорення та затвердження може затягнутися на місяці, а іноді й на роки.

Але саме так працює демократія і саме таким чином можна знизити ризики того, що буде прийнятий маніпулятивний, помилковий чи диктаторський законопроєкт. 

До того ж, підготовку якісних правил гри можна порівняти з кулінарним рецептом. Є певна послідовність дій та інгредієнтів, які гарантують результат. Звісно можна щось пропустити - наприклад, не додати борошно, випікати не 30 хвилин, а десять. Але і результат буде відповідний - або згорить, або буде не смачно, або все розвалиться. 

 Таїсія Алексєєва, Журналістка Центру спільних дій