Чи можна сподіватись на ефективний захист порушених прав на місцевих виборах

Вибори – це базовий інститут будь-якої країни, яка претендує на звання демократії. Як би, можливо, не здавалось на перший погляд, але далеко не кожні вибори можуть вважатись демократичними.

Недостатньо гарантувати виборчі права у відповідності до всіх можливих стандартів і кращих практик. Має бути забезпечений дієвий механізм правового захисту порушених прав. 

Якщо знайомитись з чисельними звітами міжнародних місій спостереження за виборами, нерідкими будуть і випадки, коли в цілому вибори будуть визнаватись такими, що відповідають основним принципам чесних та вільних виборів, проте матимуть коментарі відносно певних недоліків щодо реалізації виборчих прав громадянами.

Виборчі права громадян закріплюються в конституціях країн та виборчому законодавстві, на основі якого ці права й реалізуються. Проте, в нинішньому глобальному світі національне право тісно пов’язане з міжнародними зобов’язаннями, які взяли на себе країни. Не є виключенням і вибори.

Стаття 21 Загальної декларації з прав людини визначає: «Кожна людина має право брати  участь  в  управлінні  своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників». Надалі міжнародний доробок в сфері виборчих знайшов відображення в Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (МПГПП), стаття 25 якого, зокрема, розкриває зміст основних виборчих прав та принципів проведення виборів, які є відправним пунктом для оцінки будь-якого виборчого процесу.

Кожний громадянин  повинен  мати без будь-якої дискримінації, згаданої в статті  2,  і  без  необґрунтованих  обмежень  право  і можливість:

а) брати участь у веденні державних справ  як  безпосередньо, так і за посередництвом вільно обраних представників;

b) голосувати  і  бути  обраним  на   справжніх   періодичних виборах,  які проводяться на основі загального і рівного виборчого права   при   таємному   голосуванні   і   забезпечують    свободу волевиявлення виборців;

с) допускатися в своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби. 

Відображення змісту викладених в статті 25 МПГММ виборчих прав та принципів проведення виборів неважко знайти і в українському виборчому законодавстві. Зокрема, розділ ІІ Виборчого кодексу України присвячено саме основним принципам виборчого права, а стаття 9 кодексу визначає, що виборчі права реалізуються, зокрема, через право бути членами виборчих комісій, отримання і поширення інформації про вибори, учать в передвиборчій агітації, спостереження за виборами. Серед нерозривно пов’язаних з реалізацією виборчих прав, пов’язане й право громадян на ефективний захист порушених прав. Виборчим кодексом України це право закріплено п.5 ч.1 ст.9: «виборці мають право:…оскаржувати порушення власних виборчих прав, інших власних особистих прав та законних інтересів, пов’язаних із участю у виборчому процесі».   

Окрім глобальних декларацій та конвенцій, Україна, будучи частиною європейського регіону, має виконувати й регіональні зобов’язання, як то в рамках Ради Європи або ж Організації Безпеки та Співробітництва в Європі.

Зокрема, Кодекс належних практик у виборчих справах Венеціанської комісії визначає наявність ефективної системи для оскарження важливою складовою процедурних запобіжників належних умов для імплементації основних принципів виборчої спадщини Європи.

Венеціанська комісія в своїй доповіді із вдосконалення демократичного характеру виборів для держав членів Ради Європи, з урахуванням того факту, що Комісія не проводила досліджень та не випускала окремих звітів щодо ефективності судового оскарження під час виборів та відповідних гарантій в цьому процесі, наголошується, що є окремі аспекти, які варті уваги. Зокрема, в звітах міжнародних місій спостереження за виборами регулярно піднімаються наступні проблеми: критерії для розгляду позовів як належних, до, під час та після виборів, характер розгляду таких позовів і, наостанок, реалізація прийнятих таким чином рішень.   

Відправною точкою в пошуку можливостей для оскарження порушених виборчих прав українцем в поточному виборчому процесі стає якраз розгляд виборів не лише як події, яка розпочинається з початком виборчого процесу, але як набору процедур та дій, які реалізуються протягом усього виборчого циклу.

Лише перші півтора місяці, прямо пов’язані з місцевими виборами, які відбудуться 25 жовтня 2020 року, вже свідчать про те, що реалізація можливості для кожного громадянина оскаржити порушені виборчі права на практиці в нашому національному контексті може зіткнутись з перепонами.

Утворення територіальних виборчих комісій на місцевих виборах. Де шукати захисту?

Перепони закладені самим Виборчим кодексом. Процедурам оскарження присвячено XI Розділ кодексу, де, якраз і знайдуться підводні камені для реалізації можливості оскаржити порушені на думку виборця права. Зокрема, ч.1 ст. 63 Кодексу визначає, що рішення, дії чи бездіяльність, що стосуються виборчого процесу, можуть бути оскаржені до суду або до виборчої комісії. А ч.1 ст. 64 визначає, що суб’єкт виборчого процесу може оскаржити рішення, дії чи бездіяльність, що стосуються виборчого процесу, до суду, в порядку, який встановлює Кодекс адміністративного судочинства України. При цьому, виключно до суду оскаржуються рішення чи дії територіальних виборчих комісій, крім окремих випадків, встановлених Виборчим кодексом.  

Суб’єктами виборчого процесу згідно з ч.1 ст. 22 ВКУ є виборці, які мають право голосу на відповідних виборах, виборчі комісії, які організують відповідні місцеві вибори, організації партій, які висунули кандидатів на відповідних виборах, кандидати, а також офіційні спостерігачі. Як випливає зі змісту статті, виникнення в громадянина прав суб’єкта виборчого процесу тісно пов’язане із початком виборчого процесу.

Поточний виборчий процес розпочався 5 вересня 2020 р. Втім, до початку виборчого процесу на його підготовчому етапі відбувалось формування територіальних виборчих комісій, які відповідають за організацію місцевих виборів. Територіальні комісії першого рівня – обласні, районні та міські, були сформовані ЦВК 10 серпня. До 25 серпня включно районні комісії формували склад сільських та селищних виборчих комісій, а міські в містах з районним поділом – районні у містах виборчі комісії. В Україні реалізовано незалежну модель органів управління виборами, яка передбачає їх незалежність та автономність від органів виконавчої влади, що серед іншого забезпечується через формування їх складу за поданням політичних партій.

З огляду на природу формування виборчих комісій виборчі права можуть бути порушені під час самого процесу їх утворення. Найочевиднішим зацікавленим суб’єктом в поновлені порушених виборчих прав буде політична партія.

Втім, повертаючись до процедур оскарження, нескладно прийти до висновку, що місцева організація політичної партії стане суб’єктом виборчого процесу лише після висунення кандидатів на відповідних виборах. В нинішньому виборчому процесі висування кандидатів розпочалось 15 вересня. Відповідно, партія, не будучи суб’єктом виборчого процесу, очевидно, не може оскаржити процес формування складу та утворення, наприклад, сільських та селищних ТВК. 

Результати виборів, очевидно, що можуть залежати від того, наскільки процес формування складу територіальних виборчих комісій відповідав вимогам виборчого законодавства та дозволив реалізувати всі передбачені в ньому принципи. Очевидно, що на сьогоднішній день питання оскарження можливих порушень на цьому етапі підготовки до місцевих виборів залишається недостатньо чітко врегульованим. 

Згідно з відомостями Єдиного державного реєстру судових рішень в ході підготовки до нинішнього виборчого процесу оскаржувалось в судовому порядку щонайменше 4 процеси утворення сільських та селищних ТВК (утворення сільських та селищних ТВК Щастинською районною ТВК Луганської області та Білгород-Дністровською районною ТВК Одеської області) або районних в місті ТВК (Харківською міською ТВК та Кропивницькою міською ТВК).

З чотирьох випадків лише щодо процесу утворення ТВК Щастинською районною ТВК Луганської області позовні вимоги були задоволені частково.

У випадку з Харківською міською ТВК позовну заяву було повернуто позивачеві, оскільки судом було встановлено, що позовна заява підписана представником позивача за відсутності належних доказів на підтвердження повноважень такої особи на здійснення представництва.

В задоволенні позову стосовно процесу утворення районних в місті Кропивницькому ТВК було відмовлено, оскільки судом було встановлено, що строки для звернення до адміністративного суду позивачем були пропущені.

Рішення щодо оскарження процесу утворення сільських та селищних ТВК Білгород-Дністровською районною ТВК Одеської області цікаве ж з точки зору обґрунтування судом рішення про залишення позову без розгляду. В судовому порядку оскаржувався факт прийняття рішення про утворення ТВК з порушенням строків: Білгород-Дністровська районна ТВК відповідне рішення прийняла 26 серпня, в той час як згідно з ч.6 ст. 203 Виборчого кодексу подія мала відбутись не пізніше, ніж 25 серпня.  Суд, аналізуючи норми Виборчого Кодексу, встановив, що до початку виборчого процесу (5 вересня 2020 р.) позивачка не набула статусу суб’єкта виборчого процесу та залишив позов без розгляду, з посиланням на п.1 ч. 1 ст. 240 КАС України.     

У випадку ж з утворенням Щастинською районною ТВК сільських та селищних комісій суд не вивчав питання правосуб’єктності позивача та, відповідно, не встановлював, чи набув на момент звернення до суду позивач статусу суб’єкта виборчого процесу.

Враховуючи нечисельну судову практику з розгляду справ щодо утворення територіальних виборчих комісій нижчого рівня за процедурами нового Виборчого кодексу, наразі неможливо надати об’єктивну оцінку ефективності судового захисту виборчих прав на стадії утворення ТВК. Проте вже зараз очевидним є той факт, що до початку виборчого процесу за відсутності суб’єктів виборчого процесу, яким надано право оскарження рішень, дій чи бездіяльності виборчих комісій, учасники підготовчого етапу до місцевих виборів імовірно, мають докласти зусиль для того, щоб довести своє право на оскарження. 

Утворення виборчих округів. В пошуках суб’єкта виборчого процесу

Втім, з початком виборчого процесу і до початку висування кандидатів організаціями партій, згідно з Виборчим кодексом, з’являється можливість говорити про принаймні двох суб’єктів виборчого процесу: виборчі комісії та виборців на відповідних виборах.

Буквально в перші два дні виборчого процесу місцевих виборів територіальні виборчі комісії утворюють виборчі округи. Цей елемент організації виборів беззаперечно є одним з визначальних, від реалізації якого напряму можуть залежати і результати конкретних виборів до місцевих рад.

Враховуючи той факт, що утворення округів відбувається вже безпосередньо в рамках законодавчо визначених строків виборчого процесу, в гіпотетичному процесі оскарження з’являється, як мінімум, виборець відповідного виборчого процесу, який може доводити в судовому порядку порушення своїх виборчих прав при утворенні виборчих округів.

Під час нинішнього виборчого процесу Одеський окружний адміністративний суд розглядав дві справи, які стосувались утворення виборчих округів, проте з двома протилежними результатами.

В першому випадку суд розглядав позовну заяву виборця до Білгород-Дністровської районної ТВК Одеської області з вимогою визнати протиправною та скасувати постанову Білгород-Дністровської районної територіальної виборчої комісії Одеської області від 11 вересня 2020 року № 10 «Про скасування постанови «Про утворення багатомандатних виборчих округів з перших виборів депутатів Кароліно-Бугазької об`єднаної територіальної громади Білгород-Дністровського району Одеської області 25 жовтня 2020 року».

В ході вивчення справи та аналізу виборчого законодавства судом обґрунтовано порушення прав та законних інтересів позивачки як виборця в процесі утворення виборчих округів у відповідній територіальній громаді. Процес утворення виборчих округів судом розглядався як невід'ємна складова виборчого процесу, від якого в подальшому залежить реалізація виборчих прав громадян, в тому числі, пасивного виборчого права. Рішення є важливим з огляду на протиріччя у Виборчому кодексі.

«Утворення виборчих округів є одним із етапів виборчого процесу, який послідовно пов`язаний з таким етапом виборчого процесу як висування та реєстрація кандидатів, оскільки як встановив суд, постановою Кароліно-Бугазької ТВК № 7 від 06.09.2020 року, встановлено не тільки багатомандатні виборчі округи, а й кількість мандатів, що розподіляється на таких округах.

Суд зазначає, що дійсно, позивачка не набула статусу кандидата для участі у відповідних виборах, оскільки відповідний етап виборчого процесу ще не настав, проте, реалізація ОСОБА_1, як виборцем Кароліно-Бугазької ОТГ, в подальшому своїх виборчих прав бути обраною, прямо пов`язана з визначенням комісією виборчих округів та розподілом мандатів у зазначених округах», - зазначається в рішенні суду.

Важливий в цьому рішенні й не тільки той факт, що суд обґрунтував порушення прав та інтересів виборця як суб’єкта виборчого процесу. В цьому ж випадку судом було встановлено протиправність рішення районної ТВК по скасуванню постанови сільської ТВК на підставі звернення члена цієї ТВК, яке розглядалось в порядку розгляду скарг. Протиправна постанова ТВК також була скасована судом. 

В другому випадку судом не встановлювалось, чи є позивач суб’єктом виборчого процесу, а у розгляді позовних вимог було відмовлено, оскільки, на думку суду, позивач не навів належних доказів. Втім ця справа також є цікавою з огляду на фактичні обставини, в яких очевидно будуть відбуватись вибори до Подільської міської ради Одеської області.

Позивач звернувся з позовом до Подільської міської територіальної виборчої комісії про визнання протиправною та скасування постанови Подільської міської територіальної виборчої комісії №4 «Про утворення територіальних виборчих округів для проведення організації місцевих виборів України 25.10.2020р.».

Позивач позовні вимоги обґрунтовує фактами, які можуть свідчити про те, що при утворенні територіальних виборчих округів на виборах депутатів Подільської міської ради одна виборча дільниця, яка входить до ТВО №5, не має спільних меж з іншими виборчими дільницями, які входять до ТВО №5 згідно з рішенням Подільської міської ТВК, що позивач зазначає як порушення принципу неперервності меж (зв’язаності територій) територіальних виборчих округів.

Суд не прийняв до уваги вказаних позивачем фактів відсутності спільних меж між виборчими дільницями одного з територіальних виборчих округів: «Позивач, посилаючись на те, що 5-й територіальний виборчий округ увійшли: с. Липецьке, ПЕТ телебачення, Міська лікарня та Будинок культури, а с.Липецьке не має меж з ПЕТ телебачення, Міською лікарнею та Будинком культури, не надав на підтвердження жодних доказів щодо відсутності вказаних меж».

Невідомо, чи надавав позивач будь-які докази для обґрунтування вимог позову, в тому числі, щодо відсутності спільних меж виборчих дільниць, які входять до ТВО №5, при утворенні якого, на думку позивача, порушено принцип неперервності меж (зв'язаності територій) виборчого округу.

При цьому, в ході вивчення обставин справи суд звертався до відомостей Державного реєстру виборців щодо кількості виборців в Подільській міській територіальній громаді, проте не звертався до відомостей Державного реєстру виборців щодо виборчих дільниць, які розташовані на території Подільської міської територіальної громади та меж відповідних виборчих дільниць, які територіальна виборча комісія мала врахувати в своєму рішенні про утворення територіальних виборчих округів.

В мотивуванні свого рішення суд посилається на Роз'яснення ЦВК №204 від 28.08.2020 щодо утворення виборчих округів для організації і проведення місцевих виборів, зокрема на п. 3.3.: «У разі неможливості врахування системи адміністративно-територіального устрою рішення про утворення виборчих округів на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць чи їх частин приймається відповідною виборчою комісією виходячи з приблизно рівної кількості виборців, які мають право голосу на відповідних виборах у кожному окрузі, а обласною чи районною виборчими комісіями також з необхідності забезпечення представництва спільних інтересів територіальних громад під час виборів депутатів обласної чи районної ради».

При цьому позов стосується утворення ТВК на виборах до місцевої ради міської територіальної громади, яка є первинним суб'єктом місцевого самоврядування в розумінні ч.1 ст. 6 Закону Країни Про місцеве самоврядування та відповідно до Постанови ВРУ «Про утворення та ліквідацію районів» від 17.07.2020.

Фактичне ж вивчення розміщення виборчих дільниць, які входять до складу територіальних виборчих округів, утворених Подільською міською територіальною виборчою комісією, свідчить про те, що в двох ТВО, імовірно, є щонайменше по одній виборчій дільниці, які не мають спільних меж з іншими виборчими дільницями, які також входять до цих виборчих округів. В ТВО №2 частина виборчого округу в межах виборчої дільниці №511057 не має спільних меж з іншими виборчими дільницями, які входять до ТВО №2 (511051 та 511053). ВД №511057 має спільні межі з ВД ТВО 3 (ВД 511049), ТВО 1 (ВД 511054) та ТВО 4 (511046 та 511048). В ТВО №5 частина виборчого округу в межах ВД 511042 не має спільних меж з іншими виборчими дільницями, які входять до ТВО №5 (511043, 511050, 510550, 510551, 510552, 510547, 510549). ВД511042 межує з ТВО 4 (ВД 511044), ТВО 1 (ВД 511056) та іншою територіальною громадою.

Небезпека криється у тому, що з урахуванням відмови суду у задоволені позовних вимог щодо скасування постанови Подільської міської ТВК щодо утворення ТВО на виборах до Подільської міської ради, зазначена Постанова залишилась чинною. В разі якщо відомості, розміщені на офіційному порталі Державного реєстру виборців, щодо розміщення виборчих дільниць в межах Подільської міської громади Подільського району Одеської області, відповідають дійсності, є підстави вважати, що вибори до відповідної міської ради можуть відбутись у територіальних виборчих округах, частина територій яких може бути не зв’язаною між собою.

Далі буде…

Анастасія Матвієнко, громадська омбудсменка із захисту виборчих прав  Громадянської мережі ОПОРА в Одеській області

Підготовлено в рамках проєкту "Виборча реформа задля посилення впливу агентів змін та підтримки публічного діалогу", який реалізує Громадянська мережа ОПОРА за підтримки ЄС ombudsman.oporaua.org/about_project