Як голосували нардепи-одесити: Верховна Рада України ухвалила зміни до регламенту, що обмежують права обранців

Верховная Рада України ухвалила законопроєкт про зміну регламенту парламенту, щоб прискорити прийняття так званного «антиколомойського» законопроєкту в другому читанні.

Як повідомили у пресслужбі парламенту, зміни підтримали 242 народних обранці серед яких:  Артем Дмитрук, Александр Горенюк, Олексій Леонов, Олег Колєв, Сергій Колебошин, Степан Чернявський, Игор Васильковський и Олександр Ткаченко («Слуга народу»).

Антон Кіссе («За майбутнє») був відсутній, а його колега по парламентській групі Анатолій Урбанський не голосував.  Олексій Гончаренко («Європейська солідарність») висловився проти. 

Обрані за списками Микола Скорик («Опозиційна платформа - За життя»), Андрій Костін, а також Іван Шинкаренко та Юлія Діденко («Слуга народу») проголосували «за».

Маємо зазначити, що громадянська мережа ОПОРА жорстко розкритикувала цей законопроєкт. 

Активісти вказують на такі основні новації законопроєкту №1043:

• загальна процедура розгляду законопроєкту в другому читанні залишається незмінною, але парламент може застосувати особливу процедуру для окремих проєктів законів; 
• особлива процедура другого читання може бути застосована не до всіх законопроєктів, а до проєктів, до яких надійшли поправки у кількості, що у п’ять разів або більше перевищує кількість статей проєкту первинного законодавчого акта, але не менш як 500 пропозицій та поправок.
• не менше 150 депутатів повинні своїми підписами ініціювати застосування особливої процедури другого читання проєкту, при цьому остаточне рішення з цього питання ухвалює парламент 226 голосами.
• у дводенний строк після парламентського рішення мають застосувати особливу процедуру депутатські фракції і групи, а також позафракційні депутати повинні визначити невраховані головним комітетом поправки, на розгляді яких вони наполягають. Депутатські фракції і групи можуть наполягати на розгляді не більше 5 поправок і пропозицій, позафракційні депутати матимуть право наполягати на одній своїй поправці. 
• головний комітет у дводенний строк узагальнює пропозиції, поправки, на яких наполягають фракції, групи та позафракційні депутати. За результатами цього процесу відповідальний Комітет Верховної Ради України виготовляє уточнену порівняльну таблицю до проєкту, до якої включаються усі підтримані Комітетом поправки і обмежена кількість поправок, на яких наполягають фракції, групи та позафракційні депутати.
• особлива процедура другого читання передбачає обговорення на пленарному засіданні тільки тих поправок і пропозицій, які включені до уточненої порівняльної таблиці проєкту. Протягом 2 хвилин виступає голова або представник комітету. Народний депутат – ініціатор відхиленої поправки, включеної до уточненої таблиці, матиме 1 хвилину. Ще по одній хвилині для виступу отримають депутати, які вимагатимуть поставити на підтвердження підтримані комітетом поправки. Для обґрунтування рішення Комітету щодо кожної обговореної пропозиції його представники матимуть ще по одній хвилині виступу.

Таким чином, у проєкті Закону про протидію зловживання правом законодавчої ініціативи зберігається можливість поставити на підтвердження підтримані Комітетом поправки та обговорити окремі принципові для депутатських фракцій та груп, позафракційних депутатів пропозиції, які були відхилені комітетом. Натомість на розгляді всіх інших відхилених комітетом поправок і пропозицій депутати не зможуть наполягати. 

На думку ОПОРИ, автори законопроєкту поставили перед собою легітимну мету попередження зловживань народних депутатів України у законодавчому процесі. Ці зловживання вже набули масового характеру і дійсно потребують дієвого реагування з боку парламенту. Підвищення ефективності законодавчого процесу є частиною рекомендацій Україні з боку національних та міжнародних експертних організацій. Аналогічні дискусії проходять і у парламентах іноземних держав зі стабільними чи перехідними демократичними практиками. Позитивної оцінки заслуговує і спрямування авторів зберегти незмінною повну процедуру розгляду проєктів у другому читанні, передбачивши нові механізми лише для виняткових випадків. Здійснена спроба і збалансувати повноваження комітетів з правами народних депутатів України.

Втім, на зазначають в ОПОРІ, спосіб розв’язання такої гострої проблеми не є оптимальним і потенційно загрожує складними судовими оскарженнями рішень парламенту, ухваленими за особливою процедурою.

Основні проблеми проєкту Закону України № 1043 в ОПОРІ назвали такі:

• обмежується право народних депутатів України на розгляд парламентом їхніх пропозицій та поправок, яке є невід’ємною складовою реалізації ними права законодавчої ініціативи.
• проєкт Закону України не встановлює змістовних критеріїв до законопроєктів, які розглядаються за особливою процедурою, та до поправок, на розгляді яких депутати не мають права наполягати. Єдиним критерієм є кількісні показники, але такий "механічний" підхід може послабити якість підготовки законопроєктів та парламентського діалогу з питань порядку денного.

ОПОРА вважає, що більш оптимальним варіантом може бути не обмеження можливості наполягати на розгляді парламентом відхилених комітетом поправок, а встановити часові ліміти для презентації одним депутатом усього пакету внесених ним пропозицій. Перспективним рішенням проблеми може бути і об'єднання дублюючих за своїм змістом правок для проведення єдиного обговорення та голосування, що демотивує депутатів вносити тисячі однакових пропозицій.

Народні депутати України – члени депутатських фракцій і груп обмежуються у праві наполягати на розгляді своїх поправок і пропозицій, оскільки фракції і групи фактично на себе перебирають їхні права законодавчої ініціативи. Саме фракції і групи визначатимуть ті пропозиції народних депутатів, які будуть включені до уточненої таблиці профільного комітету.

Координація діяльності народного депутата із фракцією, до складу якої він входить, є демократичною практикою. Але така координація більш доцільна на етапі внесення законодавчих ініціатив чи пропозицій до них (наприклад, шляхом внесення проєктів групою депутатів), а не шляхом впливу депутатських фракцій та груп на вже реалізоване депутатами право законодавчої ініціативи.

Позафракційні депутати матимуть більше прав у законодавчому процесі, ніж члени депутатських фракцій та груп. На відміну від фракційних колег, позафракційні депутати зможуть самостійно наполягати на розгляді своїх поправок і пропозицій. 

Цей підхід може суперечити Конституції України, яка не розмежовує депутатів – членів фракцій та позафракційних депутатів у процесі реалізації ними права законодавчої ініціативи. 

Не менш важливими зауваженнями є можливі порушення закону України «Про Регламент Верховної Ради України» під час його розгляду Комітетом з питань Регламенту, депутатської етики та організації роботи Верховної Ради України.

По-перше, неоднозначно можуть трактуватися підстави для рішення Комітету переглянути свій попередній висновок до проєкту. Члени Комітету посилалися на рекомендацію Головного юридичного управління Верховної Ради України повернути проєкт на повторне друге читання. Основні претензії Головного юридичного управління базувались на ініціативі позбавити народних депутатів України права самостійно вносити постанову про скасування рішення парламенту. Положення, які зараз включені до проєкту Закону, на той момент не аналізувались юридичним управлінням Ради і тому його висновок став лише інструментом для ініціативи кардинально змінити проєкт. Дискусійним є і право Комітету переглядати свої попередні рішення у разі надходження зауважень юридичної експертизи. Таке право Комітету було надано змінами до Регламенту від січня 2020 року, а тому постає юридична дискусія про можливість застосування нової норми до рішення Комітету, яке було ухвалено у вересні минулого року.  

По-друге, остаточна редакція законопроєкту №1043 є де-факто новим документом, оскільки ним вносяться зміни до статті 119 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України" і пропонується нова стаття (119-1) цього Закону. Ці положення нинішнього варіанту законопроєкту не розглядались під час його першого читання. Дана обставина містить ознаки порушення частини першої статті 116 Закону про Регламент Верховної Ради України, яка передбачає внесення поправок і пропозицій лише до тексту законопроєкту, прийнятого за основу. На користь такого зауваження свідчить попереднє рішення регламентного Комітету відхилити пропозицію № 18 депутата Павла Фролова у зв’язку із недотриманням статті 116 Регламенту, хоча зараз вона стала формальною основою для нового бачення особливого порядку розгляду законопроєктів у другому читанні.

По-третє, навіть у разі доведення законності повного перегляду законопроєкту виникає питання, на основі яких поправок і пропозицій він набув нового змісту. Поправка № 18 народного депутата України була суттєво змінена на основі пропозицій самого народного депутата, хоча законодавчий строк внесення поправок до проєкту Закону вже завершився. На нашу думку, практики "заміни" законопроекту зовсім іншим документом на стадії другого читання створюють значні ризики для законодавчого процесу. 

ОПОРА вітає зусилля парламенту із посилення ефективності законодавчого процесу та створення умов для завершення розгляду законопроєкту про окремі аспекти регулювання банківської діяльності. Але важливо максимально усунути недоліки проєкту і попередити порушення Регламенту під час його ухвалення. Це не тільки сприятиме якості законодавчого процесу, а й не допустить у майбутньому перегляд важливого рішення парламенту у сфері діяльності банків.