Аналіз Міжнародної фундації виборчих систем щодо реформи реєстрації місця проживання

15 липня Верховна Рада України прийняла за основу законопроєкт № 5463 «Про реалізацію публічних електронних послуг з реєстрації та декларування місця проживання в Україні».

Міжнародна фундація виборчих систем (IFES) проаналізувала обидва законопроєкти на відповідність заявленим цілям та Керівним принципам в сфері реєстрації населення Бюро з питань демократичних інститутів та прав людини (БДІПЛ) Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) від 2009 року та розробила рекомендації із вдосконалення законопроєкту № 5463.

Бекграунд
Реєстрація місця проживання в Україні тісно пов'язана з правами власності. Якщо громадяни не є власниками будинку або квартири, в якій вони проживають, то для реєстрації місця проживання їм потрібно отримати підтвердження (дозвіл) від власника житла. Це ускладнює доступ до соціального захисту, освіти, адміністративних послуг, участі у виборах і правосуддя для щонайменше 6,8 млн осіб в Україні, які не проживають за місцем своєї офіційної реєстрації.

Інформація про зареєстроване місце проживання також допомагає з’ясувати, хто належить до зареєстрованого населення окремої територіальної громади; без точної та актуальної інформації про кількість населення місцеві громади не зможуть оптимально планувати свої бюджети та адміністрування суспільних послуг.

Україні потрібна справжня реформа системи реєстрації місця проживання. Потрібно рухатись у напрямку впровадження декларативного принципу, за яким для реєстрації місця проживання особам не потрібен буде дозвіл власника житла. Через наявні вимоги щодо отримання такого дозволу мільйони українців на практиці не мають змогу зареєструватися за фактичним місцем проживання. Така реформа дозволить узгодити систему реєстрації громадян в Україні з міжнародними стандартами та найкращими практиками, а також отримати точну інформацію про фактичний розподіл населення в країні.

У 2019 році Президент Володимир Зеленський доручив Кабінету Міністрів України розробити законопроєкти, які б наблизили Україну до впровадження декларативного принципу реєстрації місця проживання. Однак, Кабінет Міністрів України обрав інший шлях. Законопроєкт № 5463 від 5 травня 2021 року спрощує чинні процедури, оскільки дозволяє подавати заяви на реєстрацію місця проживання в електронній формі, та створює правове підґрунтя для об’єднання різноманітних місцевих і централізованих реєстрів. Хоч це й заслуговує на схвалення, все ж цього недостатньо: для реєстрації місця проживання громадянину, як і раніше, необхідно отримати дозвіл власника житла.

Законопроєкт вводить новий термін «декларування місця проживання», який має замінити термін «реєстрація місця проживання». Однак, Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України у своєму висновку зазначає, що «з положень даного законопроєкту досить важко зрозуміти принципову різницю між реєстрацією місця проживання і декларуванням місця проживання особи». IFES погоджується із цим твердженням, адже зміна термінології, без суттєвого реформування системи реєстрації місця проживання, не приносить нічого нового.

Коментар IFES
Партнерська організація IFES, Центр прав людини ZMINA, підготувала та, за сприяння 15 народних депутатів, зареєструвала у Раді альтернативний законопроєкт, яким пропонується запровадити справжній декларативний принцип реєстрації місця проживання в Україні і скасовується вимога до заявників отримувати підтвердження (дозвіл) від власника житла. IFES підтримує цей Проєкт Закону України № 5463-1 «Про свободу пересування, вільний вибір місця проживання та доступ до електронних послуг з реєстрації місця проживання в Україні», котрий на практиці більше відповідає баченню Президента Зеленського про спрощення процедури реєстрації місця проживання, аніж законопроєкт №5463.

IFES проаналізувала обидва законопроєкти на відповідність заявленим цілям та Керівним принципам в сфері реєстрації населення Бюро з питань демократичних інститутів та прав людини (БДІПЛ) Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) від 2009 року та розробила рекомендації із вдосконалення законопроєкту № 5463.

1. Обов'язковість реєстрації для всіх громадян

Законопроєкт № 5463 встановлює обов'язковість реєстрації місця проживання для всіх громадян України від народження, а також для іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах проживають чи перебувають в Україні. Оскільки населення України, як і будь-якої іншої країни, не є гомогенним і включає різні групи, кожна з яких може мати свій особливий юридичний чи фактичний статус, який потенційно здатен вплинути на особливості реєстрації місця проживання осіб з-поміж відповідної групи, дуже важливо передбачити законодавчо як проходитиме реєстрація місця проживання осіб, що мають той чи інший особливий статус чи перебувають в нетипових обставинах. Тому, в аспекті дотримання вказаного принципу, визначення особливостей для реєстрації місця проживання таких категорій осіб як, наприклад, військовозобов'язані, безхатченки, діти-сироти тощо (статті 14-16, підпункт 4 пункту 8 Прикінцевих і перехідних положень законопроєкту), повинно однозначно вітатись. Також позитивним моментом є те, що перелік спеціальних категорій осіб у законопроєкті № 5463 є достатньо широким. Крім цього, законопроєкт встановлює підвищені ставки адміністративного збору для реєстрації місця проживання за порушення строків, що може розглядатись як стимул для забезпечення обов'язковості реєстрації всіх громадян.

2. Безперервність і постійність

Ситуація, яка на сьогодні склалась з реєстрами територіальних громад в Україні якраз є порушенням принципу безперервності і постійності, адже розрізненість локальних реєстрів не сприяє стабільності функціонування системи реєстрації населення на державному рівні в цілому. Тому, у випадку пошкодження даних локального реєстру, є загроза повної втрати інформації про місце проживання осіб на відповідній території, так, як це сталось після подій 2014 року, коли внаслідок окупації Кримського півострову і початку збройного конфлікту на певних територіях Донецької і Луганської областей України були втрачені картотеки так званих "паспортних столів", що існували виключно в паперовій формі в єдиному екземплярі тільки в архівах відповідних районних установ, і сотні тисяч внутрішньо переміщених осіб і осіб, які залишились на непідконтрольних Уряду України територіях Автономної Республіки Крим, Донецької і Луганської областей, протягом тривалого часу не мали можливості підтвердити свою особу, місце проживання, дату народження тощо і, відповідно, реалізувати свої права. У цьому аспекті, законопроєкт відповідає Керівним принципам, адже вводить поняття міжвідомчої інформаційної взаємодії і передбачає передачу інформації про місце проживання особи до інформаційної системи центрального рівня.

Дивіться також Як купити житло: Будинок у передмісті

3. Релевантність даних

Як визначено в Керівних принципах, «з метою досягнення максимальної ефективності система реєстрації населення повинна містити мінімум інформації, необхідної для виконання цією системою свого призначення в суспільстві, якому вона служить». Очевидно, що законопроєкт № 5463 розроблявся з метою спрощення процедури реєстрації місця проживання громадян. Натомість на відміну від альтернативного законопроєкту, основний документ не передбачає відмову від документів, які підтверджують право на реєстрацію в певному житлі, що станом на сьогодні визнається однією з основних перешкод для реєстрації громадян за місцем їх дійсного проживання. Адже, якщо обидва законопроєкти декларують відсутність зв'язку між реєстрацією місця проживання особи і виникненням майнових прав на житло, то вимога щодо підтвердження наявності права на проживання в житлі під час реєстрації місця проживання (яка залишається в законопроєкті № 5463) виглядає такою, що порушує принцип релевантності даних.

4. Конфіденційність

Законопроєкт № 5463 (стаття 29) встановлює, що "доступ до інформації, що міститься в реєстрі територіальної громади, здійснюється з дотриманням вимог цього Закону, законів України «Про інформацію» та «Про захист персональних даних». Службовим та посадовим особам розпорядника реєстру територіальної громади, та інших органів місцевого самоврядування та органів державної влади, що обробляють персональні дані, внесені до реєстру територіальної громади, забороняється розголошувати персональні дані, що стали їм відомі у зв’язку з виконанням службових обов’язків." Водночас альтернативний законопроєкт, № 5463-1 ще додатково в статті 31 встановлював, що «доступ до реєстрів територіальних громад здійснюється уповноваженими суб’єктами після відповідної авторизації зі збереженням інформації про особу, яка здійснила такий доступ, введені запити, витяги, час, дату, підстави для зміни, перегляду, передачі та видалення або знищення персональних даних та іншої технологічної інформації».

5. Сприяння вільному пересуванню населення

Як видно із супровідних документів до основного законопроєкту, він розроблявся з метою полегшення процедур реєстрації місця проживання чи перебування і так званого "відв'язування" надання державою цілого переліку послуг від зареєстрованого місця проживання (що видно із переліку змін, які пропонуються внести в нині чинні закони України).

На думку експертів, процедура реєстрації місця проживання, запропонована авторами альтернативного законопроєкту №5463-1, яка передбачала просте повідомлення заявника про свою адресу проживання, без необхідності подання додаткових документів, а особливо документів, отримання яких неможливо без залучення третіх осіб (наприклад, власників житла), дійсно є спрощеною і слугувала б заявленій меті реформи системи реєстрації місця проживання населення в Україні.

6. Ефективні адміністративні процедури, що регулюють процес реєстрації

Законопроєкт передбачає можливість проходження процедури реєстрації місця проживання особою особисто та за допомогою електронних сервісів, що, як очікується авторами ініціативи, значно полегшить для багатьох осіб процес отримання цієї послуги від держави, розвантажить органи реєстрації та, сприятиме боротьбі з проявами корупції. Проте, деякі положення законопроєкту № 5463, у разі прийняття, можуть призвести до появи прогалин в законодавстві. Так, планується визначити декларування місця проживання електронною публічною послугою – поняттям, якого станом на сьогодні не існує в законодавстві України. Відповідно, у разі прийняття законопроєкту № 5463 буде незрозумілим чи можна буде застосовувати до нього норми законодавства про адміністративні послуги, а якщо ні, то тоді які норми можна буде застосовувати до процесів, передбачених в законопроєкті.

Дивіться Як купити житло: індивідуальний будинок в місті

7. Одна людина – один запис

Законопроєкт № 5463 передбачає "синхронізацію" різних реєстрів з метою уникнення дублювання записів про одну й ту саму людину, уникнення необхідності вимагати в осіб запитувати документи від органів влади, якщо такі можливо отримати завдяки міжвідомчій інформаційній взаємодії. Це положення, на нашу думку, відповідає рекомендаціям Керівних принципів. Законопроєкт № 5463 передбачає можливість для особи зареєструвати тільки одне місце проживання. Положення Керівних принципів не містять будь-яких вказівок щодо обмеження кількості зареєстрованих місць проживання особи, в разі якщо загальний профіль особи в державних реєстрах є єдиним і уніфікованим. Таким чином, в цій частині положення законопроєкту не суперечать Керівним принципам.

8. Одноразова реєстрація – багаторазове використання

Цей принцип передбачає рекомендацію державам вжити заходів з впровадження такої системи управління інформацією про своїх громадян, яка б передбачала або зберігання всього обсягу інформації про кожну конкретну особу в єдиному місці з різним рівнем і обсягом доступу до такої інформації різних органів влади, або зберігання інформації про громадян в різних реєстрах (наприклад, податковий реєстр, реєстр актів цивільного стану, виборчий реєстр тощо) з можливістю зіставлення даних в них і ідентифікації особи, за необхідності. Саме з цією метою, як вбачається з тексту законопроєкту і супровідних документів до нього, законопроєкт № 5463 передбачає введення поняття міжвідомчої електронної взаємодії між реєстрами різних рівнів і різних галузей державного управління.

неможливістю підтвердження ними відповідного права (а це переважна більшість з незареєстрованих за місцем фактичного проживання громадян). Тому попри задекларовану мету цього законопроєкту щодо зменшення кількості незареєстрованих за місцем фактичного проживання осіб в Україні та отримання реальної інформації про кількість та структуру населення в розрізі адміністративно-територіальних одиниць, він не зможе допомогти "вивести з тіні" осіб, які роками не реєструють своє місце проживання через відсутність документів на право проживання у відповідному житлі.

9. Недискримінація

Як зазначалось раніше, законопроєкт містить перелік спеціальних положень щодо реєстрації місця проживання певних категорій населення (наприклад, дітей-сиріт, бездомних осіб тощо) з метою врахування особливого становища відповідних груп населення і уможливлення процедур реєстрації місця проживання для них. Також є важливим, що законопроєкт № 5463 містить положення щодо особливостей реєстрації місця проживання жителів окупованих територій. Разом з цим, законопроєкт № 5463 встановлює, що особи, які проживають у житлі комунальної власності, що підлягає приватизації, а також ті, хто проживає у службовому житлі, не зможуть скористатися процедурою декларування місця проживання, їх місце проживання підлягатиме виключно реєстрації (частина 2 статті 5 законопроєкту № 5463). Тут містяться ознаки дискримінації і невідповідності рекомендаціям Керівних принципів. Відповідно, вказані положення законопроєкту варто переглянути.

Дивіться також Як купити житло: управління багатоквартирним будинком

10. Особи, які «юридично не існують»

Оскільки законопроєкт № 5463 передбачає збереження необхідності підтвердження права на проживання у житлі для реєстрації (декларування) місця проживання в ньому, він фактично не змінить ситуацію з нереєстрацією осіб за їхнім фактичним місцем проживання у зв'язку з неможливістю підтвердження ними відповідного права (а це переважна більшість з незареєстрованих за місцем фактичного проживання громадян). Тому попри задекларовану мету цього законопроєкту щодо зменшення кількості незареєстрованих за місцем фактичного проживання осіб в Україні та отримання реальної інформації про кількість та структуру населення в розрізі адміністративно-територіальних одиниць, він не зможе допомогти "вивести з тіні" осіб, які роками не реєструють своє місце проживання через відсутність документів на право проживання у відповідному житлі

11. Місце проживання та право власності

Як вказано в Керівних принципах, «для цілей реєстрації населення не рекомендується використовувати тільки юридично визнані адреси. Подібне обмеження призводить до створення неправильного уявлення про територіальний розподіл населення, що може мати негативні наслідки для безлічі різних елементів державного планування». В аспекті цього принципу законопроєкт суперечить рекомендаціям Керівних принципів, адже пропонує визначити можливість реєстрації місця проживання тільки за юридично визнаною адресою і тільки за згодою власника. Окрім цього, законопроєкт № 5463 додатково визначає, що реєстрація, декларація місця проживання не застосовується до садових і дачних будинків до їх переведення у житло у встановленому порядку, що також ігнорує наявну в Україні проблему проживання осіб в придатних для проживання дачних чи садових будинках без можливості зареєструватись у них. Відповідно, законопроєкт № 5463 в цій частині залишатиме невирішеним питання реєстрації фактичного проживання осіб в об'єктах нерухомості без статусу житла.

Повний текст аналізу IFES доступний за посиланням.