Новий поділ на райони у десяти питаннях і відповідях

Верховна Рада України 17-го липня 2020 року проголосувала за новий поділ областей на райони. Постановою утворили 136 районів замість 490. 

Чи треба тепер людям змінювати місце реєстрації в паспортах, де видаватимуть довідки і чи відомо, за які гроші «житимуть» районні ради й адміністрації, з’ясувала «Четверта влада». 

Допомагали розібратися у цих та інших питаннях керівник програми практичної політики, експерт Інституту політичної освіти Олександр Солонтай і консультант Офісу реформ Асоціації міст України на Рівненщині Василь Курилас.

«Четверта влада» сформулювала 10 питань щодо нових районів і звернулася з ними до експертів. Експерти і пояснювали, і висловлювали свою особисту позицію.

1. Чому вирішили по-новому поділити на райони й укрупнити їх?

Василь Курилас. Це цілком закономірно, бо в межах децентралізації останні 5 років ми укрупняли місцеві громади. І так склалося, що деякі громади були утворені в межах існуючих на той час районів. І відбувалося дублювання повноважень районів і громад.Тож цілком логічно було районний рівень або ліквідувати, або укрупнити. І тепер ми говоримо про оптимізацію управління територіями.

Олександр Солонтай. Влада називає укрупнення районів адміністративно-територіальною реформою зі створенням трьох рівнів органів влади. Відтепер вся Україна, окрім Києва та Севастополя, покрита трьома рівнями: область, район та громада.

Раніше райони були тільки в сільській місцевості та над містечками, а тепер – усюди. На мою думку, це помилка: вони зайві всюди, бо було об’єднання та укрупнення громад.

2. Чому залишили районний рівень, хоча планували ліквідувати?

Василь Курилас. Хочу звернути увагу на концепцію реформи місцевого самоврядування 2014 року, затверджену Кабінетом Міністрів за №333. Там було збереження трирівневої системи влади. Передача повноважень місцевим громадам практично не залишила їх на районному рівні, тому почали говорити про його непотрібність.

Щоб відмовитися від нього, потрібно внести зміни до Конституції. І минулий, і нинішній склади Верховної Ради, ймовірно, не готові внести такі зміни. Відповідно всі змушені виконувати те, що є, і призначати місцеві вибори й на районному рівні. І ці вибори були призначені в останній можливий день.

Олександр Солонтай. На жаль, районний рівень ніхто скасовувати не планував. У концепції, у проектах змін до Конституції і часів Порошенка, і часів Зеленського райони залишалися. Тому формально маємо начебто послідовне виконання задуманого. Але документи застарілі й не відповідають сучасним реаліям.

Міста обласного значення навчилися успішно жити та розвиватися без районного посередника, а нові об'єднані громади підтягувалися до рівня міст. Районна ланка – вимираюча, і її треба було ліквідувати.

На мою думку, Україна зробила системну помилку, увівши в склад районів тих, хто там не був, та зберігши нові спроможні громади у складі районів. Треба було робити так, як зараз відбулося на місцевих виборах: ЦВК формувала територіальні виборчі комісії в усіх міських громадах без посередництва району. А посередництво, за потреби, може забезпечувати обласний рівень.

3. Що буде зі школами, лікарнями і закладами культури ліквідованих районів?

Василь Курилас. Постанова Кабміну і Верховної Ради, яка затверджувала цей поділ, має прикінцеві положення, у яких є вимога в тримісячний термін із 17-го липня привести нормативно-правові акти у відповідність із цією постановою. Тобто до 17-го жовтня мають бути розроблені всі документи, які визначатимуть порядки передачі майна.

На виборах будуть обрані нові представницькі органи і вони будуть правонаступниками ліквідованих. Саму процедуру зараз ще розробляють у Кабміні. Але не варто перейматися, бо, наприклад, школи знаходяться на балансі своїх засновників і їхнє фінансування здійснюється через освітню державну субвенцію.

Лікарні зараз працюють автономно через Національну службу здоров’я України й отримують фінансування відповідно до укладених декларацій і наданих послуг. Гірше із закладами культури: вони у комунальній власності і підтримувалися за місцеві кошти. Тому, найімовірніше, культурою буде займатися спільний орган.

Можливо, передаватимуть на рівень області. Можливо, у власність територіальних громад (за законом про добровільне об'єднання територіальних громад і прикінцевих положень Бюджетного кодексу). І хоча ми зараз маємо поняття територіальних громад і це положення не діє, маю надію, що уряд врегулює це відповідними документами.

Олександр Солонтай. Наразі повноваження районної ланки не визначені. Процес формування об'єднаних громад не завершився. Це означає, що не всі школи, заклади медицини та культури передані громадам. Зараз гостро постане питання: передадуть все чи тільки частину.

У випадку міст, які не були у складі районів, питання стоїть навпаки: що саме може бути вилучено та передано районам, бо зараз район на цих територіях не має майже нічого.

Мешканці великих міст майже не користуються послугами районних закладів, а мешканці сусідніх громад масово користуються послугами міських. Спочатку держава має визначитися з тим, яке реформування районної ланки планується, а тоді вже стане зрозуміло, які установи на районному рівні будуть існувати.

Я вважаю, що всі установи повинні бути у приватних руках, у громадах або державні. На районному рівні установ та закладів не бачу.

4. Тепер людям доведеться їздити за довідками в новий районний центр?

Василь Курилас. Я думаю, що питання довідок у районному центрі має відпасти, враховуючи створення Центрів надання адміністративних послуг (ЦНАП) у громадах. 

Відмітимо, що з 1 січня 2021 року всі адмінпослуги соціальної сфери надаватимуть органи місцевого самоврядування через ЦНАПи. Уряд схвалив Концепцію реалізації державної політики щодо соціального захисту населення та захисту прав дітей. І ключовими механізмами в реалізації цієї Концепції стануть ЦНАПи. Вони гарантуватимуть якісне надання адмінпослуг органами місцевого самоврядування.

Також сьогодні багато речей спрощується завдяки цифровим сервісам. Багато документів є у додатку «Дія».

Олександр Солонтай. Незалежно від адміністративно-територіальної реформи, довідки слід скасовувати. Які довідки в еру інтернету, мобільних телефонів, цифрових підписів та комп'ютерних реєстрів? Питання не в тому, куди за паперами їздити, а в тому, що всі ці папери в сучасному світі є зайвими. А ті довідки, без яких неможливо обійтися на даному етапі, мають оформлятися виключно у власній громаді.

5. Чи треба людям міняти паспорти?
Олександр Солонтай. На щастя, ні.

Василь Курилас. Що стосується реєстрації особи, вона зараз винесена як додаткова інформація до пластикової ID-картки. Зміни нескладно внести, бо все прописується в реєстрі. Всі адміністративні дії, пов’язані зі зміною устрою, будуть безкоштовними. Зокрема, зміна адреси. Це не змінює права власності чи подібного, і немає обов’язку бігти і міняти паспорт. Все буде діяти, як діяло.

6. Якщо немає прямого сполучення із новим районним центром…

Василь Курилас. Уся структура влади, навіть судова гілка, буде адаптовуватися під новий територіальний устрій. Це буде автономізована модель, у якій мають бути доступними абсолютно всі логічні речі.

Задача органів влади, центральних і місцевих, – максимально наблизити послугу до людини.

Олександр Солонтай. Ми повертаємося до думки, для чого взагалі потрібний районний центр? 

7. Коли почнеться рух у вже нових районах (розподіл майна, формування органів влади)?

Василь Курилас. Усе почнеться після виборів із моменту набуття повноважень депутатами нового скликання нових районних рад. Їх буде чотири. Вони оберуть керівництво і будуть правонаступниками. Буде відбуватися реорганізація тих районних рад, які увійшли в об’єднання. Після 17-го жовтня це може початися в районних адміністраціях і в територіальних представництвах міністерств і відомств.
Олександр Солонтай. Вже почався. Якщо раніше районні ради з боями, але передавали громадам майно, то зараз процес зупинився. Оголошення нових районів зупинило або гальмує рух у бік формування самостійних громад. Районні феодали та бюрократи сподіваються зберегти і навіть посилити районну владу, включно з майном та установами.

8. Чи вже відомий розподіл повноважень між територіальними громадами і районами?

Василь Курилас. Це болюче питання. Важко говорити про те, чого іще немає. Асоціація міст наполягала, щоб у документах про новий районоподіл були закріплені й повноваження. Законопроєкт №3614 мав встановити бюджетне наповнення за громадами, як в об’єднаних територіальних громадах (тепер ми вживаємо поняття «територіальні громади», бо поняття «об’єднаних територіальних громад» не закріпили в Конституції).

Це дало б можливість хоча б відчувати, що громади дійсно отримають достатній ресурс для вирішення місцевих нагальних питань. Багато грошей виділили місцеві громади на боротьбу з коронавірусом, і не без того, що вони вже мали певні ресурси.
Важливо, щоб повноваження не дублювалися, а лише доповнювалися районним рівнем. Надіюся, що у вересні депутати схвалять законопроєкт. Відповідно, я думаю, буде і якийсь документ, який визначатиме фінансування для району.

Олександр Солонтай. Питання стоїть про розподіл влади між державою, областю, районами та громадами. Є кілька варіантів, звідки в району можуть взятися повноваження – поділитися може держава, може область, може громада. Звісно, добровільно ніхто і нічого віддавати районам не хоче. Вирішуватиме Офіс президента, а формально – Верховна Рада.

9. Звідки райони братимуть гроші? Чи не забиратимуть їх у громад?

Василь Курилас. Чіткої відповіді не можу дати, бо немає жодного документа, який би це регулював. Логічно випливає, що ресурси, які надходять в громади, будуть ділити або щось давати на райони.

У декларації Мінрегіону ми бачимо речі, які не забирають: податок на доходи фізичних осіб (ПДФО), акцизний податок. Там шукають інші ресурси, які будуть сплачуватися в бюджети районів.

Але зараз ми можемо говорити, що у нас збережена модель 2015 року, за якої основні податки йдуть до районного бюджету, а селищні, сільські й міські ради обмежені в своїх надходженнях і мусять співпрацювати з районом для вирішення місцевих питань. Тобто район-посередник повернувся. Принаймні до прийняття законопроєкту №3614, який має закріпити фінансування для громад.

Олександр Солонтай. Такий ризик існує. Побачимо, за чий рахунок працюватимуть райони. Якщо гроші заберуть у громад, тоді це – централізація; якщо у держави або області – тоді це децентралізація.

10. Тепер міста обласного значення підпорядковуватимуться районній раді чи адміністрації? Як це сприймається в містах?

Василь Курилас. Ми можемо вже відслідковувати за назвами виборчих комісій. Йде територіальне підпорядкування міста районній раді. І острахи є. Але кожен кандидат на мера буде сподіватися, що принципи децентралізації збережуться і місцеві громади отримають максимум ресурсів для розвитку.

За останні 5 років децентралізація серйозно змінила сільські, селищні й навіть міські території, бо ресурси були. І це якісні зміни. І якщо їх перекриють, це буде погано для України.

Якщо це буде йти врозріз засадам децентралізації, думаю, це спровокує і спротив, і протести. Уявіть, якщо заберуть ПДФО з міста на район. Це який колосальний ресурс у місті, де багато працюючих. Це велика частина міського бюджету, це тисячі звільнених людей. Наразі всі в режимі очікування: що ми отримаємо і як житимемо далі.

На мою думку, варто було б, щоб ми всі розуміли правила гри, з якими йдемо у виборчі перегони. Що можуть обіцяти ті, хто йде обиратися, якщо нічого не відомо. Їх оберуть, а їм доведеться звільняти людей.

Асоціація міст України не стоїть осторонь цього процесу. Ми працюємо і з Урядом, і з Верховною Радою, щоб не допустити централізацію.

Олександр Солонтай. У містах люди цього не розуміють. Часткове розуміння прийде 25-го жовтня, коли виборцям дадуть додатковий бюлетень на дільницях. У колишніх містах обласного значення їх буде чотири: мер, міська рада, обласна рада і районна рада. От тоді люди задумаються: що це таке і нащо воно треба?

Найцікавіше буде в Кривому Розі, Дніпрі, Полтаві, Кропивницькому та Херсоні – там буде по 5 бюлетенів. Мер, міська рада, районна всередині міста рада (є поділ на райони і є райради), обласна рада і нова районна рада над містом. Отже, виборці обиратимуть 4 місцеві ради. Думаю, це ще один доказ зайвості районних рад на містами.

Авторка: Оксана Гавриш, «Четверта влада»