Досвід пострадянських країн в сфері скорочення безгромадянства: рекомендації для України

За статистикою ООН, сьогодні у світі налічується понад 12 млн осіб без громадянства

Завдяки отриманому малому гранту в рамках проекту «Адвокація та підвищення спроможності уряду в сфері міграції», представникам Одеської обласної організації ВГО «Комітет виборців України» вдалося особисто ознайомитися з досвідом вирішення проблем безгромадянства в Грузії, Молдові та Киргизстані під час навчально-ознайомчих візитів. За результатами візитів, сформовано рекомендації для подолання безгромадянства в Україні. 

За статистикою ООН, сьогодні у світі налічується понад 12 млн осіб без громадянства. Масштабні випадки безгромадянства часто виникають внаслідок правонаступництва держав. Наприклад, після розпаду Радянського Союзу багато колишніх радянських громадян не набули громадянства нових незалежних держав. Попри той факт, що більшість з цих людей мали пряме відношення до країн – правонаступників через народження або постійне проживання на їх території, частина з них були не в змозі підтвердити або отримати громадянство будь-якої держави. Однією з основних причин в такій ситуації були прогалини в законодавстві про громадянство і правозастосовній практиці, які були прийняті в нових незалежних республіках.

Таким чином, міграційне законодавство та політика пострадянських країн отримали схожі проблеми та виклики, пов’язані зі скороченням безгромадянства, спричиненого розпадом СРСР. У цьому виданні описано досвід трьох пострадянських країн щодо скорочення безгромадянства як в площині приведення національного законодавства до міжнародних стандартів (імплементація положень Конвенцій ООН про статус апатридів та скорочення безгромадянства в національне законодавство Грузії та Молдови), так і в напрямку проведення національних кампаній щодо виявлення, документування та легалізації осіб без громадянства чи з невизначеним громадянством (Киргизстан). Починаючи з 2007-2009 років влада Грузії, Молдови та Киргизстану завдяки значному впливу УВКБ ООН та громадської спільноти взяла курс на скорочення та, надалі, подолання безгромадянства на території своїх країн. Досвід цих трьох пострадянських країн є позитивним та може бути широко застосовано в Україні. 

УВКБ ООН вважає, що станом на червень 2015 року в Україні проживало понад 35 тис. осіб без громадянства або осіб з невизначеним громадянством. До цієї вразливої групи населення належать люди, які з різних причин не були належним чином документовані. Серед них - особи з паспортом колишнього Радянського Союзу; особи, які іммігрували в Україну, в тому числі із документами невизнаних республік (наприклад, Придністровської Молдавської республіки), а також ті, чиє народження ніколи не було зареєстровано і хто пізніше не отримав жодних документів, що посвідчували б особу. Недосконалість українського міграційного законодавства (зокрема, відсутність процедури визначення статусу осіб без громадянства), відсутність політичної волі та програм щодо спрощеної легалізації, фактично позбавляє переважну більшість таких осіб можливості користуватися базовими правами людини та навіть отримати документи, що посвідчують особу. Таким чином,  проблеми безгромадянства в Україні найближчим часом необхідно системно вирішувати, користуючись наявним досвідом інших пострадянських країн.

З урахуванням кількості та специфіки населення України, доцільно розробити концепцію польового моніторингу по принципу «від дверей до дверей», з метою максимального охоплення найбільш вірогідних регіонів проживання осіб без громадянства – прикордонні регіони (особлива увага кордон з невизнаною ПМР), місця масового проживання внутрішньо переміщених осіб (особлива увага регіонам, що знаходяться поблизу з лінією зіткнення), тимчасово окупована територія Донецької та Луганської областей, установи Державної пенітенціарної служби України (місця несвободи), Пункти тимчасового перебування іноземців ДМС України. Завданнями такого моніторингу має стати визначення кількості потенціальних недокументованих осіб без громадянства та осіб, які ризикують втратити громадянство, визначення їх категорій та профілю з метою розроблення стратегії подолання безгромадянства як явища.

На основі розробленої концепції польового моніторингу, спланувати та провести Всеукраїнську кампанію щодо виявлення недокументованих осіб без громадянства з широким залученням громадського сектора. Враховуючи скрутне економічне становище в державі та низький рівень довіри до державних органів зі сторони даної категорії населення, саме залучення громадських активістів та правників-волонтерів, зможе допомогти виявити реальну картину у сфері безгромадянства. Така кампанія повинна відповідати двом основним цілям: виявлення недокументованих осіб без громадянства та підвищення правової обізнаності і мотивації державного сектору та громадськості у сфері безгромадянства.

Кампанія з виявлення недокументованих осіб без громадянства та осіб, які ризикують втратити громадянство повинна супроводжуватися широкою інформаційною підтримкою, направленою на потенційних клієнтів. Основні інформаційні повідомлення повинні як пояснювати недискримінаційний характер заходів та відсутність санкцій за незаконне перебування на території України, так і формувати довіру до кампанії. Важливо, щоб інформаційна складова кампанії була реалізована через максимально доступні для клієнтів канали отримання інформації — зокрема, місцеві та центральні телеканали та радіостанції; зовнішні оголошення та поліграфічна продукція, розміщена (поширена) безпосередньо в місцях можливого перебування недокументованих осіб без громадянства. 

Із залученням УВКБ ООН та експертних НУО, розробити та впровадити пакет законодавчих змін, направлених на поліпшення доступу осіб без громадянства до процедур легалізації:

- приведення національного визначення «особи без громадянства» до міжнародних стандартів; 

- впровадження процедури визначення особи без громадянства з урахуванням реалій проведеного моніторингу та кращих закордонних практик (особлива увага особам без громадянства де-факто);

- розроблення документа, що посвідчує особу без громадянства;

- розроблення процедури встановлення особи для осіб без громадянства, які не мають документів;

- внесення змін до порядку реєстрації народження з метою уникнення недокументованих дітей;

- внесення змін до порядку надання посвідок на постійне/тимчасове проживання на території України;

- внесення змін до законодавства щодо сплати судового збору (додати осіб без громадянства як пільгову категорію, що звільняється від сплати судового збору);

- перерозподілити владні повноваження у системі ДМС щодо виявлення та документування осіб без громадянства (надати більше повноважень територіальним підрозділам на місцях);

- надати можливість виконавчим органам влади підтверджувати факт проживання осіб на території громади з метою уникнення навантаження на судову систему та зменшення витрат як часу, так і фінансів з боку осіб без громадянства;

Із залученням УВКБ ООН та експертних НУО, розробити нормативне забезпечення для проведення «міграційної амністії» для недокументованих осіб без громадянства (включаючи де-факто) шляхом легалізації їх знаходження в Україні. Відповідно до розробленої нормативної бази, в недискримінаційний спосіб провести таку «міграційну амністію» та легалізувати в Україні недокументованих осіб без громадянства, відповідно до їх заявленого бажання пройти таку процедуру. Проведення такої «міграційної амністії» повинно супроводжуватися широкою інформаційною кампанією із залученням державних органів, місцевого самоврядування, ЗМІ та громадськості.

Організувати надання особам без громадянства (особливо з незадокументованим статусом), безоплатної правової допомоги та захисту, як в рамках гарантованої державою системи надання безоплатної правової допомоги, так і через спеціальні програми, які будуть враховувати особливий статус клієнта та специфічний характер проблем. Обов'язковим елементом такої системи повинні стати спільні постійні виїзні прийоми територіальних підрозділів ДМС та представників експертних НУО у віддалених прикордонних районах та місцях масового проживання осіб без громадянства.

Вивчення досвіду пострадянських країн у сфері скорочення безгромадянства  здійснено в рамках реалізації малого гранту, наданого проектом «Адвокація та підвищення спроможності уряду у сфері міграції», який виконується ВБО «Право на Захист» та Українською Гельсінською спілкою з прав людини (УГСПЛ), фінансується Європейським Союзом​ та співфінансується УВКБ ООН і Міжнародною організацією ХАЙЕС.