Досвід Киргизстану щодо скорочення безгромадянства

Безгромадянство залишається актуальним питанням для Центральної Азії, де налічується близько 30 000 осіб без громадянства

Завдяки отриманому малому гранту в рамках проекту «Адвокація та підвищення спроможності уряду в сфері міграції», представникам Одеської обласної організації ВГО "Комітет виборців України" вдалося особисто ознайомитися з досвідом вирішення проблем безгромадянства в Киргизії під час навчально-ознайомчого візиту. 

Безгромадянство залишається актуальним питанням для Центральної Азії, де налічується близько 30 000 осіб без громадянства. УВКБ ООН в Центральній Азії прийняло рішення викорінити безгромадянство протягом найближчого часу. Пан Бернард Дойль, Регіональний Представник та Регіональний координатор УВКБ ООН в Центральній Азії зазначив: «Держави в Центральній Азії мають необхідні ресурси і бажання вирішити це питання, що робить досяжною цю мету в більш короткостроковий період».

Однією з країн цього регіону, яка значно просунулася в питаннях запобігання та скорочення безгромадянства, являється Киргизька Республіка. З моменту здобуття незалежності в 1991 році, Киргизстан зробив цілу низку кроків, спрямованих на скорочення і запобігання безгромадянства. Значно сприяло в просуванні таких процесів УВКБ ООН, яке відкрило своє Представництво в Киргизькій Республіці в 1995 році. УВКБ ООН, відповідно до свого Мандату про безгромадянство, забезпечувало правову, практичну та технічну підтримку відомствам, які займаються проблемами безгромадянства. Партнери УВКБ ООН з числа НУО надавали правове консультування особам без громадянства і допомагали їм отримувати паспорти Киргизької Республіки.

Єдиною країною в Центральній Азії, яка провела широку реформу свого законодавства про громадянство після отримання незалежності, являється Киргизстан. Протягом останніх 10 років до національного законодавства Киргизстану було внесено декілька суттєвих змін щодо спрощення процедури набуття громадянства для осіб без громадянства. Особливу увагу було приділено особам з паспортами колишнього Радянського Союзу. Новий закон про громадянство 2007 року визнав осіб без громадянства, колишніх громадян СРСР, які постійно проживали в Киргизстані протягом останніх п’яти років, громадянами Киргизстану, а також запровадив певні заходи проти виникнення безгромадянства в результаті відмови від громадянства. Такі положення являються передовою практикою в регіоні.

Проте, Киргизстан досі не приєднався до Конвенції 1961 року «Про скорочення безгромадянства» та Конвенції 1954 року «Про статус апатридів».

Відповідно до Закону «Про громадянство Киргизької Республіки» (нова редакція) 2007 року, для набуття громадянства особам, які народились у Киргизькій РСР та мали паспорт колишнього Радянського Союзу, необхідно було лише зазначити законне джерело статків та виявити повагу до законодавства Киргизстану. Всі інші критерії, такі як знання мови чи проживання на території Киргизстану не менше 5 років, не застосовувались до даної категорії осіб.

Лише за період 2010-2013 років більш ніж 48 000 осіб змінили свої старі радянські паспорти на паспорти сучасної Киргизької Республіки. Крім того, 1623 особи отримали громадянство Киргизстану.

Закріплення визначення «особа без громадянства».

В статті 3 Закону «Про громадянство Киргизької Республіки» вказано наступне визначення особи без громадянства: «особа без громадянства – особа, яка не являється громадянином Киргизької Республіки та не має доказів своєї приналежності до громадянства іншої держави». Особи, які не отримали громадянства автоматично або на підставі індивідуального рішення у відповідності до законів держави, вважаються особами без громадянства de jure. При відсутності свідчень протилежного, особа вважається такою, що має громадянство. Проте, іноді держави не можуть прийти до рішення, яке з них повинно надати йому громадянство. Така особа не може продемонструвати, що de jure вона не має громадянства, проте у неї немає громадянства, і вона не користується захистом держави. Такі особи вважаються особами без громадянства de facto.

Визначення особи без громадянства у киргизькому законодавстві виглядає більш широко в порівнянні з міжнародним визначенням. Всі ті особи, які не являються громадянами Киргизької Республіки у відповідності до Закону "Про громадянство Киргизької Республіки" та не мають підтверджуючих документів про приналежність до громадянства іншої держави, визнаються апатридами. * Тут і надалі наводиться інформація з видання «Малые перемены – большие выгоды. План действий по предотвращению и сокращению безгражданства в Кыргызской Республике». Управление Верховного комиссара по делам беженцев ООН (Бишкек, 2010).   

Необхідно відмітити, що два Закони, зокрема, Закон про громадянство 2007 року (стаття 3) і Закон про зовнішню міграцію 2000 року (стаття 1) передбачають ідентичне визначення терміну "особа без громадянства", відповідно до якого це "особа, яка не являється громадянином Киргизької Республіки і не має будь-яких  доказів своєї належності до громадянства іншої держави." Іншими словами, все що вимагається від особи – це відсутність доказів належності до громадянства іншої держави. Відповідно, визначення статусу засновано не на доказуванні відсутності громадянства, а на відсутності доказів наявності громадянства для того, щоб бути визнаним в якості особи без громадянства в Киргизстані. Таким чином, особа не повинна надавати юридичні докази того, що жодна країна не вважає його своїм громадянином, а навпаки – тягар доказування, чи являється особа апатридом, лежить на компетентному державному органі, уповноваженому давати статус особи без громадянства.

Спрощення процедури набуття громадянства для осіб з паспортами колишнього СРСР.

Прийняття нового Закону про громадянство в 2007 році суттєво покращило законодавство Киргизької Республіки з питань громадянства. Так, приміром, з врахуванням невизначеного статусу багатьох громадян колишнього СРСР, які не отримали киргизьке громадянство у відповідності з попереднім Законом про громадянство 1990 та 1993 років, новий Закон про громадянство 2007 року подолав часовий бар'єр і зробив таких жителів Киргизстану громадянами за умови, що вони постійно проживали на території Киргизької Республіки протягом останніх п’яти років та звернулися за національними паспортами. Такі норми Закону про громадянство 2007 року представляють собою добру законодавчу практику і ведуть до скорочення безгромадянства.

Закон Киргизької Республіки "Про громадянство Киргизької Республіки" від 21 травня 2007 року № 70.

Стаття 5. Громадяни Киргизької Республіки.

Громадянами Киргизької Республіки є:

1) особи, які мають громадянство Киргизької Республіки на день набрання цим Законом чинності;

2) особи, які перебували у громадянстві СРСР, постійно проживають останні п'ять років (з моменту звернення до органів внутрішніх справ) на території Киргизької Республіки і не  зробили заяви про належність до громадянства іншої держави;

3) особи, які набули громадянство Киргизької Республіки відповідно до цього Закону.

У вересні 2009 року Уряд Киргизької Республіки за підтримки УВКБ ООН прийняв Комплексний національний план дій щодо запобігання і скорочення безгромадянства, який був переглянутий і оновлений у червні 2011 року. Спільні зусилля всіх зацікавлених сторін потрібні для того, щоб проблема безгромадянства не стала затяжною для майбутніх поколінь.

У березні 2012 року до Закону «Про громадянство Киргизької Республіки» були внесені зміни, з тим щоб полегшити доступ до громадянства осіб киргизької національності, що мають іноземне громадянство або осіб без громадянства, колишніх громадян Киргизстану, що повертаються до країни, а також жінок-іноземок й осіб без громадянства, які вступили в шлюб з громадянами Киргизстану.

З березня по квітень 2013 року, Міжвідомча робоча група Комісії з питань громадянства Апарату Президента Киргизстану розробила проект поправок до підзаконного акта щодо розгляду питань громадянства для запобігання і скорочення безгромадянства. Запропоновані поправки були затвердженні урядом.

Порядок визначення і оформлення належності до громадянства Киргизької Республіки осіб, постійно проживаючих на території Киргизької Республіки, передбачений Положенням про порядок розгляду питань громадянства Киргизької Республіки, затвердженого Указом Президента Киргизької Республіки від 25 жовтня 2007 року №473. На підставі особистої заяви особи, територіальні паспортні підрозділи органів внутрішніх справ здійснюють перевірку, за результатами якої виносять висновок про приналежність до громадянства Киргизької Республіки.

Такий висновок затверджується керівником паспортного підрозділу органів внутрішніх справ, а заявник інформується про результати перевірки. Конкретний термін розгляду не встановлений. При Департаменті паспортного та візового контролю Міністерства внутрішніх справ та його територіальних підрозділів працюють конфліктні комісії, які готують висновок щодо певних осіб, бажаючих визначити свою приналежність до громадянства Киргизької Республіки. Комісії правомірні повторно розглядати будь які заяви, і у випадку неправильності прийнятого рішення, відмінити його своїм висновком (пункт 29 та 30 Положення про порядок розгляду питань громадянства).

У відповідності з Конституцією Киргизької Республіки, Законом "Про громадянство Киргизької Республіки" та Законом "Про державні гарантії етнічним киргизам, які повертаються на історичну батьківщину" від 26 листопада 2007 року №175, етнічному киргизу, який являється іноземним громадянином чи особою без громадянства, та який добровільно повертається на історичну батьківщину, надається статус кайрилмана до набуття громадянства Киргизької Республіки.

Держава створює такій категорії осіб пільгові умови для переселення; виділення земельної ділянки в безоплатне строкове користування з наступною передачею у власність при отриманні громадянства Киргизької Республіки; виділення безвідсоткового займу для будівництва житлового будинку; отримання за спрощеним порядком громадянства Киргизької республіки; забезпечує квотами для вступу до вищих та середніх спеціальних навчальних закладів, шкіл та дошкільних закладів; надає допомогу у працевлаштуванні, підвищенні кваліфікації, отриманні медичної допомоги; виплачує пенсії та допомогу тощо. Таким чином, законодавство Киргизької республіки надає вказаним особам права навіть в більшому об'ємі, ніж це передбачено в Конвенції 1954 року про статус апатридів. Головний критерій – їх приналежність до киргизької національності.

В Киргизькій Республіці відсутній спеціальний порядок визначення осіб без громадянства. Проте, існує порядок визначення і оформлення належності до громадянства Киргизької Республіки. Згідно статей 29 та 30 Закону "Про громадянство Киргизької Республіки", на органи внутрішніх справ Киргизстану покладені повноваження по визначенню належності  до громадянства осіб, постійно проживаючих на території Киргизстану, а на Міністерство іноземних справ, дипломатичні представництва та консульські установи Киргизької Республіки – осіб, постійно проживаючих поза межами держави.

Проведення кампаній з реєстрації та документування.

З 2006 року спільна робота влади, громадянського суспільства та УВКБ ООН дала можливість ідентифікувати та легалізувати в країні тисячі осіб без громадянства чи з невизначеним громадянством.

Протягом 2009-2014 років завдяки зусиллям направленим на реєстрацію та документування населення, Урядом Киргизстану було зареєстровано та документовано більше 65000 власників радянських паспортів.

Перша така широка кампанія була проведена при фінансуванні Європейської Комісії у 2009 році, за участі УВКБ ООН, Уряду Киргизстану, неурядових організацій (Правова клініка «Адилет», «Юристи Ферганської долини без кордонів», «Центр підтримки міжнародного захисту», «Каунтерпарт Шериктеш» та «Допоможіть біженцям».

За результатами моніторингу встановлено, що найбільша група апатридів і осіб, які перебувають під ризиком безгромадянства, складається з громадян колишнього СРСР, які не підпали під дію статті 1 Закону Киргизької республіки "Про громадянство" від 18 грудня 1993 року. Вони не являлись громадянами Киргизької республіки до прийняття Декларації про державний суверенітет Киргизької республіки від 15 грудня 1990 року і не були такими на дату набрання чинності Закону про громадянство 1993 року, тобто на 18 лютого 1994 року. Тому такі особи були змушені отримувати киргизьке громадянство шляхом натуралізації. Не дивлячись на те, що вони постійно проживають в Киргизькій Республіці, такі особи стикаються с труднощами: відсутність всіх або деяких документів, необхідних для отримання киргизького громадянства, відсутність штампа про проживання ("прописки") в Киргизькій республіці, або ж не анулювання «прописки» в країні попереднього проживання.

Інші особи визнані громадянами Киргизької Республіки згідно Закону про громадянство 1993 року, але не замінили свої радянські паспорти, і відповідно, не отримали нові паспорти Киргизької республіки. Це трапилося через те, що такі особи не знали всіх вимог законодавства щодо заміни паспортів, або не хотіли проходити складні адміністративні процедури, або через необхідність сплачувати платежі, які вони не могли собі дозволити. В результаті опитувань, було виявлено близько 4450 повнолітніх громадян колишнього СРСР, у яких досі в наявності був тільки радянський паспорт. Також були ідентифіковані громадяни, які мають тільки один документ – свідоцтво про народження, видане в радянський час.

Трагічний спалах насильства на півдні Киргизстану в червні 2010 року призвів до збільшення кількості людей, що ризикують залишитися без громадянства, а також суттєво погіршив ситуацію для тих, хто на той момент вже стикнувся із проблемою оформлення громадянства: документи тисяч людей, що засвідчують особу, були загублені або спалені, в той час як багато осіб, де-юре громадян Киргизстану, залишилися без реальної можливості отримати нові паспорти.

У червні 2014 року УВКБ ООН спільно з Державною службою реєстрації та НУО розпочали пілотний проект, фінансований ініціативою «Seeds for Solutions». Основна задача проекту – документування осіб без громадянства та тих осіб, що знаходяться під ризиком стати особами без громадянства.  Особлива увага приділялася віддаленим районам Киргизстану, населення яких фактично не має можливості легалізувати свій статус. Робота проводилася багатофункціональними мобільними групами (БФГ), які включають в себе представників державних органів, місцевого самоврядування та юристів. БФГ надають правову допомогу кільком категоріям населення, таким як власники радянських паспортів, іноземні громадяни з простроченими паспортами або особи, які не мають свідоцтв про народження. Окрім правових консультацій, БФГ надають допомогу , у заповненні необхідних документів для визначення громадянства або отриманні необхідних документів.

В рамках Національного плану дій, спільно з урядом Киргизької Республіки УВКБ ООН почав таку реєстраційну кампанію в середині 2014 року і до кінця року вже більше 6000 осіб були зареєстровано 28-ма створеними та тренованими БФГ, які працювали у двох областях на півдні, одному місті на півдні країни і декількох районах на півночі. Кожна група складалась з тренованого юриста, співробітника паспортного столу та представника органу місцевого самоврядування. З тих, хто був зареєстрований, більше 3000 осіб отримали або підтвердили громадянство Киргизької Республіки.

Станом на червень 2015 року було досягнуто наступних результатів: - зареєстровано осіб – 8502; - подано заяв на встановлення чи набуття громадянства – 7 681; - вирішено справ – 4628. Проект продовжить активну роботу й у 2016 році. 

Проект УВКБ ООН став успішним, завдяки підтримці партнерів з боку держави, зокрема Комісії з питань громадянства при Президентові Киргизької Республіки, і Державній реєстраційній службі поряд з представниками влади на національному та регіональному рівнях.

Для вирішення проблем безгромадянства, в Киргизькій Республіці була створена Робоча група. Вона складається з представників Міністерства внутрішніх справ, Комісії з питань громадянства при Президентові Киргизької Республіки, УВКБ ООН, а також таких НУО як Правова клініка «Адилет», «Юристи Ферганської долини без кордонів», «Каунтерпарт Шериктеш».

Рівень співробітництва між Представництвом УВКБ ООН в м. Бішкек, його польовим офісом в м. Ош, національними органами влади, громадянським суспільством і бенефіціарами з питань скорочення та попередження безгромадянства достатньо високий. Регулярні зустрічі Робочої групи привели до розробки конкретних рекомендацій з мінімізації пробілів в адміністративній практиці оформлення документів осіб без громадянства. Робоча група також сприяла просуванню на рівні міністерств і громадянського суспільства Плану дій, направленого на полегшення юридичних і адміністративних процедур документування / обліку таких осіб.

Стратегічні напрямки подальшої діяльності в сфері подолання безгромадянства.

Незважаючи на значні зусилля в сфері скорочення без громадянства, ця проблема залишається в Киргизстані актуальною. Тисячі людей, в основному діти й жінки, досі стикаються з законодавчими, адміністративними та фінансовими бар'єрами, намагаючись отримати громадянство.

Відповідно до статистики УВКБ ООН, станом на вересень 2015 року, у Киргизстані проживало 13 678 осіб, які охоплюються мандатом УВКБ ООН у сфері безгромадянства:- особи без громадянства; - особи, які знаходяться під ризиком стати особами без громадянства; - особи без громадянства «де-факто».

Проблема безгромадянства й досі викликає занепокоєння у Киргизстані, держава намагається робити ефективні кроки для подолання цього явища. «Кожна людина має право на громадянство. Викорінення безгромадянства має бути пріоритетом для кожної держави», зазначив пан Тайирбек Сарпашев, Голова Державної реєстраційної служби при Уряді Киргизької Республіки.

Уряд приймає активну участь у розробці Національного плану дій – документа, який покликаний координувати та  направляти спільну роботу у сфері подолання та запобігання безгромадянства. Відповідно до вищезазначеного плану дій, УВКБ ООН, Уряд та громадські організації на сьогодні працюють у трьох стратегічних напрямках:

1). Вирішення більшості існуючих випадків безгромадянства (за допомогою реєстрації та документування осіб без громадянства та недокументованих осіб);

2). Закриття законодавчих прогалин з метою попередження безгромадянства у майбутньому;

3). Сприяння процесу приєднання Киргизстану до двох Конвенцій ООН у сфері безгромадянства: 1954 року та 1961 року.

Наразі Киргизстан висловлює активне бажання приєднатися до двох наріжних Конвенцій ООН у сфері безгромадянства: Конвенції про статус апатридів, 1954 року, та Конвенції про скорочення безгромадянства, 1961 року. Державна реєстраційна служба Киргизької Республіки вже розробила відповідний законопроект, який на даний час проходить стадію обговорення між відповідними компетентними державними органами.

Вивчення досвіду пострадянських країн в сфері скорочення безгромадянства  здійснено в рамках реалізації малого гранту, наданого проектом «Адвокація та підвищення спроможності уряду у сфері міграції», який виконується ВБО «Право на Захист» та Українською Гельсінською спілкою з прав людини (УГСПЛ), фінансується Європейським Союзом​ та спів-фінансується УВКБ ООН і Міжнародною організацією ХАЙЕС.