15 жовтня 2020 р. 12:27
Ця стаття могла б починатись із довгих обґрунтувань щодо використання виборчих квот під час висування кандидатів політичними партіями, засновуючись на вивченні досвіду інших країн, а також міжнародних зобов’язаннях, які брали на себе країни, погоджуючись з потребою просування ґендерної рівності. Але здається про це було сказано вже так багато, що відчуття потреби в додаткових роз’ясненнях не виникає. Думку категорично незгодних навряд чи можна буде змінити найближчими роками.
Українці ж наразі живуть в умовах виборчого процесу місцевих виборів, що проходить за новим Виборчим Кодексом, в якому знайшлось місце заходам із просування ґендерної рівності. Тож власний досвід України вже також потребує уваги.
Виборчий кодекс, на відміну від попередньої спроби застосовувати ґендерну квоту під час місцевих виборів 2015 року, має чіткий механізм забезпечення її дотримання: відмова в реєстрації, якщо організація партії вимоги щодо ґендерної квоти проігнорувала. Варіацій для територіальних виборчих комісій, які приймають рішення відносно реєстрації, в цьому питанні немає. Окрім того, для належного правозастосування норми щодо ґендерної квоти ЦВК додатково роз’яснила, як ТВК читати те, що написано в кодексі. Здавалось б прямих сигналів для організацій партій щодо необхідності дотримання ґендерної квоти достатньо. Невиконана вимога – є підставою для відмови в реєстрації всіх кандидатів. Але в цьому контексті за організаціями політичних партій завжди залишається можливість оскаржити рішення територіальної виборчої комісії в суді. І саме суд приймає остаточне рішення.
У цьому контексті цікавим виглядає досвід Одеської області, оскільки справ, в яких оскаржуються питання щодо дотримання ґендерної квоти в області більше десяти. Це дає можливість проаналізувати, якою є судова практика, і чи сприяє вона в цілому політиці щодо просування ґендерної рівності. Але про все по порядку.
Яка гендерна квота?
Виборчий кодекс передбачає застосування номінаційних ґендерних квот: вимога забезпечити присутність певної кількості кандидатів як чоловічої, так і жіночої статі в виборчих списках та переліках кандидатів, яких висуває організація партії. В залежності від виборчої системи, яка застосовується в тій або інші громаді, передбачається використання різних видів квот.
У разі застосування системи відносної більшості в багатомандатних виборчих округах місцевим організаціям партій в переліку висунених кандидатів потрібно забезпечити присутність принаймні 30% представників однієї статі у загальній кількості кандидатів. Така система використовується в громадах, де проживає менше 10 тис. виборців.
У випадках же виборів до обласних, районних, а також всіх міських, селищних та сільських рад в територіальних громадах, де проживає 10 і більше тисяч виборців застосовується пропорційна виборча система з відкритими списками, ґендерна квота також – передбачає додаткові вимоги щодо порядку розміщення кандидатів. Так, ч.9 ст.219 Виборчого кодексу передбачає, що «під час формування єдиного та територіальних виборчих списків організація партії повинна забезпечити присутність у кожній п’ятірці (місцях з першого по п’яте, з шостого по десяте і так далі) кожного виборчого списку чоловіків і жінок (не менше двох кандидатів кожної статі)». Окрім того, липневими змінами до Виборчого кодексу норму було доповнено додатковою вимогою щодо порядку розміщення останніх кандидатів у виборчих списках, які не є кратними п’яти: «У разі формування організацією партії єдиного та територіальних виборчих списків з кількістю кандидатів у депутати, яка не є кратною п’яти, до останніх у списку кандидатів (від 1 до 4) застосовується вимога щодо почергового включення кандидатів різної статі до списку».
Отже, простими словами: в кожній п’ятірці кожного списку має бути три жінки та два чоловіка, або навпаки: дві жінки та три чоловіка. Якщо список, наприклад, складається з дев’яти кандидатів – то в останній четвірці кандидати мають бути включені у порядку «чоловік-жінка-чолові-жінка» або ж «жінка-чоловік-жінка-чолові». Інших варіантів виборчий кодекс не передбачає.
Далі в цій статті будуть розглядатись приклади, пов’язані саме з цим видом квоти.
На якому етапі виборчого процесу квота має бути дотримана?
Тут, здається все просто: стаття 219 Виборчого кодексу, в якій містяться вимоги щодо ґендерної квоти, називається «Порядок висування кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, районних у місті рад, а також кандидатів у депутати міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше)». Словосполучення «порядок висування кандидатів» тут є ключовим. Сама назва статті дає зрозуміти, що її положеннями передбачено перелік вимог щодо того, як має бути організовано висування кандидатів.
Аналізуючи дотримання положень щодо ґендерної квоти для розуміння контексту важливою є ще дві частини цієї ж статті: ч. 8 ст. 219 Кодексу передбачає, що черговість розміщення кандидатів в єдиному та територіальному виборчому списку визначається на конференції або зборах організації партії, де відбувається висування кандидатів. А в ч. 10 цієї ж статті зазначається, що рішення зборів чи конференції організації про висування кандидатів «приймається шляхом затвердження єдиного виборчого списку та територіальних виборчих списків кандидатів у депутати, віднесених організацією партії до відповідних територіальних виборчих округів, які додаються до такого рішення і є його невід’ємною частиною.»
Таким чином, порядок висування кандидатів передбачає, що:
Складова рішення є також важливою, оскільки саме це рішення разом із всіма затвердженими списками, що затверджене на зборах або конференції організації партії подається в пакеті документів на реєстрацію кандидатів (п.2,3 ч.1 ст. 222 ВК України).
Може можна згадати, що забули про ґендерну квоту і змінити списки, поки ТВК не розглянула їх?
Відповідь – ні. І норми кодексу також є однозначними і не передбачають різночитань:
Частина 7 статті 227 Виборчого кодексу України: «Список та черговість кандидатів у депутати в єдиному виборчому списку, а також список та черговість кандидатів у кожному територіальному виборчому списку, визначені організацією партії, не можуть бути змінені після подання документів для їх реєстрації територіальною виборчою комісією. Черговість кандидатів у депутати у територіальному виборчому списку може бути змінена лише за підсумками голосування виборців»
А якщо квота не буде дотримана?
Відповідь, що міститься у Виборчому кодексі, могла бути не настільки очевидною, але вона є: п.1 ч. 1 ст. 230 передбачає, що територіальна виборча комісія відмовляє в реєстрації всіх кандидатів у депутати, включених до виборчих списків організацій партій, у разі «порушення встановленого цим Кодексом порядку висування».
Роз’яснила цю норму в контексті дотримання вимог ґендерної квоти Центральна виборча комісія. П.8 Роз’яснення ЦВК (постанова № 249 від 11.09.2020) пояснює на прикладах як має бути дотримана ґендерна квота, і щодо кількості кандидатів різної статі, і щодо черговості розміщення кандидатів, і щодо необхідності дотримання цих вимог і в єдиному, і в усіх територіальних виборчих списках. А п. 10 вказує, що «недотримання зазначених вимог є порушенням установленого Кодексом порядку висування кандидатів та підставою для відмови в реєстрації кандидатів».
Отже, Виборчий кодекс забезпечив повноцінний механізм для застосування ґендерної квоти на місцевих виборах: всі організації партії мають дотриматись цієї вимоги на етапі висування кандидатів, до їх реєстрації і навіть розгляду поданих до ТВК документів на реєстрацію. А якщо вимога кодексу щодо висування не буде дотримана – то ТВК має відмовити в реєстрації всіх кандидатів, висунених місцевою організаціє партії. Жорстко, але тільки так це працює.
З іншого боку в організацій партій та кандидатів є право на оскарження рішень територіальних виборчих комісій. Поширюється це право і на оскарження правомірності рішень щодо дотримання партіями вимог щодо ґендерної квоти. В Одеській області це питання стало окремим напрямком для судових оскаржень рішень ТВК щодо реєстрації кандидатів. Кількість судових рішень по цьому питанню дозволяє простежити загальні тенденції у розгляді судами питань дотримання вимог щодо черговості та кількості кандидатів обох статей у виборчих списках організацій партій в області.
Як суди в Одеській області розглядають механізм застосування ґендерної квоти
З початку процесу висування та реєстрації в Одеській області розглядалось 12 справ щодо питання дотримання ґендерної квоти на виборах з пропорційною системою з відкритими виборчими списками. Дев’ять з цих справ також розглядались в апеляційній інстанції.
<span class="ratio ratio-4x3"></span>
1. Місцева організація партії Сила і Честь оскаржувала два рішення Подільської міської ТВК про відмову в реєстрації всіх кандидатів, оскільки комісія двічі відмовила цій партії в реєстрації всіх кандидатів через недотримання ґендерної квоти (справи №№ 420/9701/20 та 420/10221/20).
2. Місцева організація партії Наш Край оскаржувала рішення Куяльницької сільської ТВК про відмову в реєстрації всіх кандидатів (справа № 420/9758/20)
3. Місцева організація партії Українська морська партія С. Ківалова оскаржувала рішення Одеської міської ТВК про відмову в реєстрації всіх кандидатів (справа № 420/9763/20)
4. Окремий кандидат, а також місцева організація партії «Довіряй Ділам» оскаржували рішення Ананьївської міської ТВК про реєстрацію єдиного та територіальних виборчих списків кандидатів, що були висунені місцевої організацією партії ВО «Батьківщина» (справи №№ 420/9853/20 та 420/9880/20)
5. Місцева організація партії Блок Едуарда Гурвіца оскаржувала Одеської міської ТВК про відмову в реєстрації всіх кандидатів (справа № 420/9841/20)
6. Місцева організація Партії Пенсіонерів України оскаржувала Одеської міської ТВК про відмову в реєстрації всіх кандидатів (справа № 420/9914/20)
7. Окремий кандидат оскаржував рішення Арцизької міської ТВК про реєстрацію єдиного та територіальних виборчих списків кандидатів, що були висунені місцевою організацією партії Наш Край (справа № 420/9765/20)
8. Місцева організація партії ВО «Батьківщина» оскаржувала рішення Вилківської міської ТВК про реєстрацію єдиного та територіальних виборчих списків кандидатів, що були висунені місцевою організацією партії Опозиційна платформа – За Життя (справа № 420/9904/20)
9. Місцева організація партії Наш Край оскаржувала рішення Одеської міської ТВК про відмову в реєстрації всіх кандидатів (420/10019/20)
10. Місцева організація партії Наш Край оскаржувала рішення Южненської міської ТВК про відмову в реєстрації всіх кандидатів (420/10020/20)
З 12 перерахованих справ 9 оскаржувались в апеляційній інстанції, проте лише в одному випадку по справі було прийнято нове рішення (позов місцевої організації партії Наш Край до Одеської міської ТВК, справа №420/10019/20).
<span class="ratio ratio-4x3"></span>
З 21 судового рішення у справах, які стосувались питань імовірних порушень порядку висування в частині дотримання гендерної квоти, лише в 8-ми випадках в ході з’ясування обставин справ суд проводив аналіз всіх згаданих у цьому матеріалі положень виборчого кодексу, а також з’ясовував, чи дійсно організація партії дотрималась всіх встановлених положень.
У семи з восьми таких рішень суд також встановив факт недотримання вимог ч.9 ст.219 Виборчого кодексу в виборчих списках організацій партій, та, відповідно наявність підстав для відмови в реєстрації кандидатів, висунених організаціями партій. Це оскарження місцевих організацій партій «Наш Край» відмов в реєстрації Куяльницькою сільською ТВК (перша та апеляційна інстанція), Одеською міською ТВК (апеляційна інстанція), Южненською міською ТВК (перша та апеляційна інстанція), а також оскарження місцевою організацією партії Партія Пенсіонерів України відмови в реєстрації кандидатів Одеською міською ТВК (перша та апеляційна інстанція). В усіх перерахованих випадках судом було підтверджено наявність підстав для відмови територіальними виборчими в реєстрації всіх кандидатів в депутат, висунених місцевими організаціями партій.
Восьме з групи таких рішень – це розгляд позову місцевої організації партії «Сила і честь» до Подільської міської ТВК з вимогою скасування рішення про відмову в реєстрації. В цьому випадку рішенням суду було скасовано рішення ТВК та зобов’язано комісію повторно розглянути документи, подані організацією партії. Серед іншого до такого висновку суд дійшов, вивчивши єдиний та територіальні виборчі списки, які організація партії подала як доказ разом із самим позовом (не єдиних та територіальних виборчих списків, які організація партія подала в ТВК для реєстрації, а саме тих, які організація партії надала суду самостійно).
«Судом було досліджено територіальні виборчі списки в єдиних багатомандатних виборчих округах №3 та №4, які також були надані до суду позивачем, відповідно до яких також не вбачається порушення вимог гендерного представництва (а.с. 49-50, 51-52). Представник відповідача у судовому засіданні проти встановлених судом обставин не заперечувала, будь-яких інших виборчих списків, з яких би вбачалось порушення Подільською місцевою організацією політичної партії «Сила та Честь» гендерних квот Подільською міською територіальною виборчою комісією Подільського району Одеської області до суду надано не було».
В тринадцяти інших судових рішеннях, де розглядалось питання ґендерної квоти, суд не приходив до висновків про порушенням вимог ч.9 ст.219 ВК України. Вісім з цих рішень стосуються виборчих списків кандидатів трьох місцевих організацій партій:
Жодним із рішень по зазначеним справам не було встановлено невідповідність вимогам ч.9 ст. 219 Виборчого Кодексу України.
У той самий час, згідно із відомостями ІАС «Місцеві вибори», що відображається на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії, в згаданих трьох випадках є ознаки невідповідності зареєстрованих єдиних та територіальних виборчих списків організацій партій вимогам ч.9 ст.219 Виборчого Кодексу України.
Імовірні недотримання ґендерної квоти як технічна помилка чи неточність
В п’яти справах суд розглядав питання можливого недотримання ґендерної квоти в виборчих списках організацій партій як наслідок технічних помилок.
<span class="ratio ratio-4x3"></span>
В цьому контексті роз’яснення П’ятого апеляційного адміністративного суду в останній згаданій справі заслуговує на окрему увагу:
«На думку позивача, право на усунення виявлених недоліків у поданих раніше документах шляхом подання уточнених або інших документів, необхідних для реєстрації кандидатів у депутати, визначений ч. 3 ст. 230 Виборчого кодексу України, а тому, позивач вважає, що виборчою комісією мав бути врахований уточнений пакет документів, який містив серед іншого єдиний та територіальний виборчі списки кандидатів у депутати від Одеської обласної організації політичної партії «Наш Край».<…>
Проте, колегія суддів погоджується з доводами апелянта, що вказані висновки позивача та суду першої інстанції прямо суперечать ч. 7 ст. 227 Виборчого кодексу України, які визначають порядок реєстрації кандидатів у депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, районних у місті, а також міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше).
Так, доходячи вказаних висновків, суд першої інстанції безпідставно не врахував, що вимогами ч. 7 ст. 227 Виборчого кодексу України прямо передбачено, що список та черговість кандидатів у депутати в єдиному виборчому списку, а також список та черговість кандидатів у кожному територіальному виборчому списку, визначені організацією партії, не можуть бути змінені після подання документів для їх реєстрації територіальною виборчою комісією.
Колегія суддів наголошує, що за наведених вимог ч. 7 ст. 227 Виборчого кодексу України черговість кандидатів у депутати у територіальному виборчому списку може бути змінена лише за підсумками голосування виборців за умови та у порядку, встановлених частинами першою і другою статті 259 цього Кодексу».
Схожі висновки викладені і в окремій думці судді П’ятого адміністративного суду Бойка А.В. по апеляційній скарзі Одеської міської ТВК у справі № 420/9841/20 щодо скасування рішення ТВК про відмову в реєстрації всіх кандидатів до Одеської міської ради, висунених місцевою організацією партії Блок Едуарда Гурвіца:
«Нормами діючого Виборчого кодексу України чітко регламентовано порядок висування кандидатів у депутати міських, сільських, селищних рад (територіальних громад з кількістю виборців 10 тисяч і більше), який включає в себе, зокрема, і визначення на зборах, конференції організації партії під час формування відповідних списків черговості (порядкових номерів) кандидатів у єдиному виборчому списку та у територіальних виборчих списках.
При цьому, саме затверджені на такій конференції списки і підлягають поданню до територіальної виборчої комісії. Виборчим кодексом України не передбачено можливості вносити у вже сформовані та затверджені на конференції, скріплені підписом та печаткою списки будь-які зміни, здійснювати формування нових списків із визначенням іншої черговості кандидатів»
Роз’яснення ЦВК щодо застосування ґендерної квоти від 2015 року
В окремих випадках (справи №№ 420/9841/20 та 420/9701/20) розгляд питання дотримання гендерної квоти здійснювався з посиланням на роз’яснення ЦВК, затверджені постановою №362 від 23 вересня 2015 року з подальшими змінами. Згідно із цими Розя’сненнями недотримання вимоги представництва осіб однієї статті у виборчих списках на місцевих виборах не є підставою для відмови в реєстрації висунених кандидатів.
«Суд враховує, що станом на момент прийняття оскаржуваної постанови були чинними роз`яснення Центральної виборчої комісії, затверджені постановою №362 від 23.09.2015 року, з подальшими змінами, якими Центральною виборчою комісією роз`яснено, що відмова в реєстрації кандидатів у депутати у багатомандатному виборчому окрузі з виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах рад з підстав недотримання положення Закону щодо представництва осіб однієї статі у виборчих списках кандидатів у депутати місцевих рад у багатомандатних виборчих округах на підставі пункту 1 частини першої статті 46 Закону не допускається», - йдеться в рішенні Одеського окружного адміністративного суду у справі 420/9841/20.
Постанова ЦВК від 2015 року роз’яснює положення Закону України «Про місцеві вибори», який з початком виборчого процесу місцевих виборів 25 жовтня 2020 року повністю втратив чинність.
Виборча система, відсотки чоловіків та жінок у виборчих списках
У справі № 420/9904/20 за позовом місцевої організації партії ВО «Батьківщина» розглядалась правомірність реєстрації єдиного та територіальних виборчих списків від місцевої організації партії Опозиційна платформа – За Життя на виборах до Вилківської міської ради. Вирішуючи спір, суд посилався в тому числі і на відомості Державного реєстру виборців щодо кількості виборців в громаді для з’ясування питання виборчої системи, та, відповідно, виду виборчої квоти, яка має бути застосована при висуванні виборчого списку організації партії.
«Дотримання принципу пропорційності особливо важливе при прийняті рішень або вжитті заходів, які матимуть вплив на права, свободи та інтереси особи. Метою дотримання цього принципу є досягнення розумного балансу між публічними інтересами, на забезпечення яких спрямовані рішення або дії суб`єкта владних повноважень, та інтересами конкретної особи. Принцип пропорційності зокрема передбачає, що: здійснення повноважень, як правило, не повинно спричиняти будь - яких негативних наслідків, що не відповідали б цілям, які заплановано досягти; якщо рішення або дія можуть обмежити права, свободи чи інтереси осіб, то такі обмеження повинні бути виправдані необхідністю досягнення більш важливих цілей; несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів особи внаслідок рішення чи дії суб`єкта владних повноважень, повинні бути значно меншими від тієї шкоди, яка могла б настати за відсутності такого рішення чи дії; для досягнення суспільно-корисних цілей необхідно обирати найменш шкідливі засоби.
На підставі викладеного, враховуючи, що кількість виборців територіальної громади Вилківської міської ради зовсім трохи перевищує 10 тисяч осіб, при цьому, суд звертає увагу, що цифра щодо кількості виборців 10 424, наведена у Додатку 11 до постанови Вилківської міської територіальної виборчої комісії від 05.09.2020 року № 7, є ОРІЄНТОВНОЮ, відтак застосування до спірних правовідносинах норми ч. 7 ст. 220 Виборчого кодексу України (щодо дотримання гендерного принципу під час формування переліку кандидатів) відповідає принципам пропорційності та розумності».
Не було переглянуто цей аргумент і при розгляді справи П’ятим апеляційним адміністративним судом:
«Досліджуючи правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права щодо дотримання Одеською регіональною організацією політичної партії "Опозиційна платформа - За життя" гендерної квоти, колегія суддів дійшла висновку, що є обґрунтованою позиція суду першої інстанції, що обмеження особи бути обраною повинно бути розумним і співрозмірним цілям й завданням закону. З огляду на наступне, є на думку суду апеляційної інстанції, правильним, з правової точки зору, вивчення судом першої інстанції обставин орієнтовної кількості виборців на виборчих дільницях Вилківської міської територіальної виборчої комісії».
Згідно із частиною5 статі 192 Виборчого Кодексу України, кількість виборців, які мають право голосу на відповідних виборах, а також виборча система, за якою будуть проводитись місцеві вибори в конкретній громаді, оприлюднюється на офіційному веб-сайті Центральної виборчої комісії не пізніше як за п’ять днів до дня початку виборчого процесу. За оприлюдненими ЦВК відомостями, до Вилківської міської ради 25 жовтня 2020 року вибори проводяться за системою пропорційного представництва.
Виборча система в Вілково за відомостями ЦВК
У справах 420/9880/20 та 420/9853/20 щодо оскарження правомірності прийняття рішення Ананьївською міською ТВК про реєстрацію єдиного та територіальних виборчих списків кандидатів, висунених місцевою організацією партії ВО «Батьківщина» визначалось відсоткове співвідношення кандидатів обох статей у списках, а недотримання черговості розміщення кандидатів не вбачається порушенням ч.9 ст.219 ВК України.
«Згідно з єдиним виборчим списком загальна кількість чоловіків складає 15, жінок - 10, що у відсотковому співвідношенні складає 60 відсотків та 40 відсотків відповідно.
Невідповідність в окремих п`ятірках дотримання гендерної квоти, за умови дотримання гендерної квоти в єдиному виборчому списку в цілому, не може бути підставою для відмови в реєстрації кандидатів в депутати Одеської обласної організації Всеукраїнського об`єднання Батьківщина, оскільки відсутні помилки і неточності, в поданих на реєстрацію документах, які б були перешкодою для розуміння змісту викладених відомостей та підставою для відмови в реєстрації кандидатів у депутати», - йдеться в рішенні суду першої інстанції у справі 420/9853/20.
Схожий текст міститься в рішенні суду у справі 420/9880/20:
«Зокрема, загальна кількість чоловіків складає 15 осіб, жінок 10 осіб, що у відсотковому співвідношенні складає 60 відсотків та 40 відсотків, відповідно.
Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що невідповідність в окремих п`ятірках виборчого списку дотримання гендерної квоти, за умови дотримання гендерної квоти в єдиному виборчому списку у цілому, не може бути підставою для відмови у реєстрації кандидатів у депутати Одеської обласної організації Всеукраїнського об`єднання «Батьківщина», оскільки відсутні помилки і неточності у поданих на реєстрацію документах, які були б перешкодою для розуміння змісту викладених відомостей та підставою для відмови у реєстрації кандидатів у депутати».
В обох випадках за результатами розгляду справ в апеляційній інстанції рішення судів залишились без змін.
Що далі?
Наразі на замовлення територіальних виборчих комісій по всій країні вже мають друкуватись виборчі бюлетені, а питання забезпечення ґендерної квоти в виборчих списках для організацій партій, імовірно, пішло на задній план. Але як би не завершився цей виборчий процес, багатьом організаціям партій буде корисно замислитись над тим, як в стратегічній перспективі крок за кроком сприяти розвитку ґендерного балансу серед своїх членів та прибічників. Можливо, через 5-ть років, як мінімум, будемо бачити менше судових позовів з приводу дотримання чи недотримання ґендерної квоти.
Анастасія Матвієнко, громадська омбудсменка із захисту виборчих прав Громадянської мережі ОПОРА в Одеській області
05 листопада 2024 р.
Військові на Херсонщині отримали нові дрони та захист04 листопада 2024 р.
У Миколаєві розпорядились обмежити користування Telegram для виконавчих органів03 листопада 2024 р.
На одеському кладовищі вирішили будувати дороги за майже 19 мільйонів02 листопада 2024 р.
В Одесі без аукціону обрали годувальника для школярів району за 9 мільйонів