Що буде і що є: головне про децентралізацію на Одещині та її перспективи

За час, що минув від початку реформи адміністративно-територіального устрою України, тобто за фактом - з 2015 року (коли почали об'єднуватися громади), в Одеській області створено 38 об’єднаних територіальних громад (ОТГ), що покривають третину її території. При цьому уже досить тривалий час Одещина перебуває на 18 місці у загальному рейтингу Міністерства розвитку громад і територій (колишній Мінрегіон) щодо створення спроможних ОТГ. У Міністерстві одним з найбільш проблемних факторів вважають зволікання Одеською облрадою ухвалення перспективного плану формування територій ОТГ, який мав би охопити всю територію області, однак натомість робить це за "клаптиковим принципом". Ще одним "гальмом" для активізації реформи було тривале вичікування на місцях: чимало політиків і бізнесменів вважали, що з приходом нового президента реформу або відмінять взагалі, або змінять докорінно її принципи. Втім, цього не сталося, навіть більше: і заяви Володимира Зеленського, і прем'єра Олексія Гончарука, і лідерів партії "Слуга народу" та профільної міністерки Альони Бабак свідчать не лише про продовження реформи та збереження її засадничих принципів та ідей, а й про бажання її пришвидшити, аби місцеві вибори-2020 відбулися на новій територіальній основі. 

Про це 8 листопада під час прескафе «Децентралізація-2020: які перспективи і завдання" розповіли експерти Одеського Центру розвитку місцевого самоврядування Програми "U-LEAD з Європою".

"На карті Одещини, зокрема, у південних районах, станом на 8 листопада бачимо багато "білих плям" - це території, де не утворено об’єднаних громад. ОТГ не сформовано у 10 із 26 районів області. І лише зараз, коли Кабмін повідомив про завершення в лютому 2020 року терміну добровільності створення об’єднаних громад, місцеві органи самоврядування у Саратському, Болградському, Арцизькому, Ренійському та інших районах розпочали обговорення можливостей формування ОТГ. Сільські голови ініціювали об’єднання, ведуть перемовини з жителями і стараються отримати згоду від сусідніх сіл", - зазначила керівник Центру Юлія Молодожен.

Таким чином, перша теза, важлива для розуміння перспектив: децентралізація триває, процес об'єднання продовжується, але наступного року він припинить бути добровільним.

Друга теза стосується ролі обласних рад в ухваленні перспективних планів (ПП) формування ОТГ. Найближчим часом очікується ухвалення Верховною Радою законопроєкту «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» (щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей)», який фактично усуне обласні ради від затвердження ПП. Їх, як і зараз, розроблятимуть обласні державні адміністрації і затверджуватиме Кабінет міністрів. Але процедура більше не передбачатиме етапу схвалення перспективних планів обласними радами.

Третє важливе питання, яке виникає у жителів необ'єднаних громад: за яким принципом відбудеться поділ на ОТГ, коли закінчиться етап добровільності? Як пояснили експерти Одеського ЦРМС, раніше облдержадміністрація пропонувала утворити в області 82 ОТГ. Пізніше попередній уряд поширив карту, на яку було нанесено значно менше громад: 54. Нещодавно ж міністерка розвитку громад і територій України Альона Бабак запропонувала керівникам областей уточнити карти, включно з позначенням шкіл, дитсадків, клубів, ЦНАПів і центрів безпеки, а тому можливі зміни в конфігурації територій громад та їх кількості в Одеській області, з урахуванням нових підходів до спроможності ОТГ.

Це непросте питання, над яким зараз працюють фахівці: зміна і доповнення показників спроможності об'єднаних громад, адже метою реформи є не механічне об'єднання сусідніх населених пунктів, а створення таких громад, які б були фінансово потужними і могли задовольняти основні потреби громадян. 

Радниця Одеського ЦРМС з питань децентралізації Оксана Гуненкова зазначила, що показниками, відповідно до пропонованих змін, стануть чисельність жителів у громаді (не менше 5 тисяч жителів), демографічні тенденції, індекс податкоспроможності й частка місцевих податків, що здатні забезпечити оплату працівників органу самоврядування і розвиток територій. Наприклад, пропонують визнавати спроможними громади, частка місцевих податків та зборів у власних доходах яких не менше 10%. Втім, експерти очікують, що методику формування ОТГ ще може бути вдосконалено під час суспільного обговорення, наприклад, включено кількість робочих місць тощо.

При цьому Альона Бабак вже повідомляла, що в кожній області проведуть консультації з громадами щодо їх спроможності, аби в результаті переміг здоровий глузд і громади змогли вибрати шлях побудови своєї самодостатності.

Причому першу робочу поїздку для обговорення моделі перспективного плану формування територій об’єднаних громад міністерка обіцяла здійснити саме до Одеської області як до одного з проблемних регіонів.

Як можуть змінитися критерії спроможності громад

Четвертий важливий пункт у питанні розвитку реформи стосується презентованої нещодавно концепції змін до Конституції, відповідно до якої адміністративно-територіальний устрій матиме трирівневу систему: громада, район (або інша назва – округ, повіт тощо), область (або регіон). Передбачається, що місцеві та обласні ради збережуться, а от районні, можливо, припинять своє існування. Ще одне нововведення - на рівні обласних рад будуть утворені виконавчі комітети. Адміністрації планується ліквідувати, а натомість запровадити інститут префекта, головною функцією якого буде здійснення нагляду за дотриманням Конституції і законів місцевими радами під час ухвалення ними нормативно-правових рішень.

Як пояснили експерти, нових ідей у концепції практично нема, тож сенсаційних змін не відбудеться, і готуватися до перетворень слід уже зараз:

Таким планується адміністративно-територіальний устрій

Так зміняться функції і розподіл місцевих рад

Такими функціями планується наділити префектів

П'ятий важливий елемент реформи - фінанси. На 2020 рік ресурс місцевих бюджетів закладено у розмірі 482 млрд грн, зокрема доходи – 322,4 млрд грн. Загальний обсяг інфраструктурної субвенції, яку ОТГ отримують щорічно, складатиме 2,1 млрд грн (для 1005 громад і 2682 інфраструктурних проєктів). При цьому фінансисти заявляють, що громадам слід активно працювати над ефективністю своєї фінансової політики. Наприклад, відповідно до озвучених показників, зараз головними у фінансовому плані є чотири показники: доходи загального фонду на одного мешканця ОТГ, рівень дотаційності бюджету, скільки громада витрачає на утримання свого управлінського апарату, скільки громада витрачає на зарплату своїм бюджетникам. Аналіз громад Одещини не демонструє чогось несподіваного: найбільші доходи традиційно мають ті ОТГ, які знаходяться поруч з Одесою: Авангардівська, Таїровська, Біляївська, Шабівська і Красносільська громади, - котрі не є дотаційними, а частина з них, навпаки, сплачують умовні "надлишки" до держбюджету. Втім, якщо брати показник доходів на одного мешканця, то у першій п'ятірці є не лише приодеські ОТГ: Авангардівська, Таїровська, Затишанська (Захарівський район), Красносільська і Біляївська ОТГ:

А от на зарплату своїм співробітникам найменше (відносно доходів, а не в абсолютних показниках) витрачають Таїровська, Затишанська, Авангардівська, Любашівська та Куяльницька громади, тоді як найбільше - Лиманська, Яськівська, Маразліївська, Новокальчевська і Красносільська. За словами радниці Центру з питань управління місцевими фінансами Олесі Голинської, тривожними маркерами є високий рівень витрат на зарплати бюджетникам, який подекуди "з'їдає" чи не всі доходи бюджету. Наприклад, тут антилідерами є Лиманська, Балтська, Березівська, Коноплянська й Розквітівська громади, що спрямовують на зарплати 80-86% своїх доходів:

Чекають на громади й деякі зміни, які сприймаються на місцях не надто схвально: це припинення зарахування частини (13,44%) акцизного податку з виробленого в Україні та ввезеного на митну територію України пального до місцевих бюджетів. Щоправда, його обіцяють зараховувати до дорожнього фонду, але місцеві ради вже почали приймати звернення до Кабміну з проханням лишити цей дохід у місцевих бюджетах.

Тож зараз у громад ще є час, аби узгодити конфігураціє об'єднання хоча б між собою та долучитися до внесення оптимального варіанту у проєкт перспективного плану.

"Ми спостерігаємо ситуацію, коли люди до останнього, зокрема політично заангажовані, очікували, що реформа буде припинена. Спочатку всім казали, що обереться новий президент, реформа зупиниться. Президент обрався і оголосив, що реформа продовжиться. Тож час фейків минув", - вважає керівник Одеського ЦРМС Юлія Молодожен.

Євгенія Генова