Чи було полякам легко робити децентралізацію?

Олена Сас, експерт зі зв’язків з громадськістю Швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO продовжує простою мовою розповідати про те, що таке децентралізація і навіщо вона всім нам

Олена Сас, експерт зі зв’язків з громадськістю Швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO продовжує простою мовою розповідати про те, що таке децентралізація і навіщо вона всім нам.

Цього разу - про польську реформу

Нещодавно я брала участь у громадських слуханнях стосовно об’єднання і як експерт, і як жителька одного з населених пунктів, які обговорюють об’єднання. Аргументуючи необхідність реформи, я навела приклад Польщі – країни, в якій децентралізація завершилась успіхом і стала запорукою економічного розвитку країни.

Мої опоненти відповідали мені на це, що там зовсім інша ситуація, люди інші, Європа грошей дала багато, були якісь з самого початку законодавчі передумови прекрасні, людям все аргументовано пояснювали, а у нас менталітет інший, люди не готові, «бандити при владі», нема того, нема сього і і т.д., і т.п.

Коли я слухала, то одразу згадалися знайомі всім ситуації, коли деякі люди пояснюють іншим: «вона худа від природи, дарма, що ходить до спортзалу, а у мене он який метаболізм – з’їси сала на ніч і он уже все на боках», або «сусід он побудувався, бо хитрий та пронирливий, просунувся за рахунок друзів та кумів, бо зараз без зв’язків ніяк, а я гордий, не люблю прислужуватись, тому сиджу без роботи» і  ще багато такого різного.

Так, Польща зараз – одна з найдинамічніших та найбільш сталих економік Європи, бо навіть криза 2008 року не зупинила економічного зростання в цій державі. З 2008 по 2013 рік ВВП Польщі зріс на 20%. Національний дохід на душу населення зріс на $5,4 тис. (до $12,5 тис. у 2013). Середня зарплата за цей період зросла з $840 до $1,1 тис.Можна було би навести ще купу переконливих цифр, але щоб не обтяжувати читача, можна ще просто і ясно сказати – сучасна Польща нічим не нагадує постсоціалістичну країну, це європейська держава з охайними містечками і селами, в яких діти ходять чи їздять до чудово обладнаних шкіл по рівних дорогах і, якби не вивіски польською мовою, важко було би зрозуміти де саме опинився. А раптом це Німеччина?

В чому секрет успіху?

Скептики впевнені, що Європа ні з того ні з сього дала бідній Польщі багато грошей, створила, так би мовити матеріальну базу, а вже тоді почалися якісь реформи. Насправді, всі відбувалося з точністю до навпаки.

Трохи історії

В 1990 році польський уряд запровадив шокову лібералізацію цін, а в 1991 році позакривалися польські підприємства, які випускали продукцію, орієнтовану на Радянський Союз. Наслідком цього були безробіття та зубожіння переважної кількості населення.

А перші кроки  реформування місцевого самоврядування в Польщі відбувалися не після кризи, а якраз в ті ж лихі для пересічних громадян роки. Так, в  березні 1990 року було ухвалено нове законодавство щодо функціонування базового рівня місцевого самоврядування – громад, а вже 27 травня того ж року відбулися місцеві вибори вже на цій законодавчій базі. Тобто, перший етап реформи відбувся – почали працювати громади (в Польщі їх називають гміни). І цей найперший, дуже важкий крок створив підвалини для всієї подальшої реформи. Гмінам пощастило, бо вони отримали у спадок багато об’єктів колишньої державної інфраструктури. Інша річ в якому стані, але факт залишається фактом – 50 тисяч об’єктів перейшли до власності гмін, питання було в здатності та доцільності їх утримання, забезпечення роботою відповідного персоналу цих об’єктів.

А далі були перешкоди. В 1993 році після політичних перипетій, таких, як недовіра уряду з боку Сейму і розпуску обох палат парламенту та уряду президентом відбулися дострокові вибори парламенту. На тлі кризи, як і очікувалося, перемогли ліві партії, вони ж сформували уряд, і цей уряд затримав реформу самоврядування, що вже була розпочалася.

Через чотири роки, восени 1997 року, на наступних парламентських виборах ліві партії програли, на зміну їм прийшли праві політсили, які відновили процес децентралізації, реформування місцевого самоврядування. Навесні 1998 року реформа самоврядування в Польщі продовжилася – було прийняте відповідне законодавство, у вересні 1998 року відбулися вибори до трьох рівнів самоврядування – гмін, повітів та воєводств. Воєводства були укрупнені з 49 до 16.

З початком 1999 року почався новий етап історії країни – запрацювала нова система влади, децентралізована.

Територіально-адміністративний устрій Польщі

Отже, як уже було сказано, адміністративна реформа Польщі, з 1 січня 1999 року впровадила трирівневу структуру територіального поділу воєводство-повіт-ґміна. Важливим чинником було не тільки укрупнення воєводств з 49 до 16, але й одночасне зменшення владного впливу воєводи, як посадовця центральної виконавчої влади. І все одно, в той час, як деякі українські політики критикують пропонований  реформаторами інститут префекта в Україні за надмірні на їх думку повноваження, польський воєвода зараз має їх більше.

Максимальну кількість питань, пов’язаних з повсякденним життям людей вирішує місцеве самоврядування на рівні громад, тобто гмін. Їх в Польщі 2479, що на думку одного з авторів реформи Єжи Стемпеня, є забагато, бо кожна з них налічує в середньому 5 тис. осіб. Стемпень вважає, що це недостатньо, аби громада була максимально економічно розвиненою.

Нашому поняттю районів відповідають повіти. В Польщі 380 сільських повітів і 66 міських (міста на правах повіту). Містом на правах повіту є місто, якщо в ньому мешкає понад 100 тис. жителів, а також місто, що з 31 грудня 1998 року перестало бути центром воєводства. Повіт повинен охоплювати по можливості однорідну за поселенською і просторовою структурою і за суспільними економічними зв'язками територію.

Обласному рівню відповідають воєводства. Перші воєводства виникли наприкінці  XIV – на початку XV століть. Спочатку це були самостійні військові зібрання на визначених територіях Польщі, якими управляли призначені владою воєводи. З 1990 року воєводство є основною одиницею територіального поділу для урядової адміністрації, з 1999 року також одиницею місцевого самоврядування.

Чи був спротив цій реформі?

Так. Ще на першому етапі реформи в гмінах старі кадри колишніх адміністрацій були проти будь-яких змін і існувала небезпека саботажу, тому довелося контролювати процеси на місцях через інститут уповноважених по реформі в воєводствах (їх до реформи було 49 і в кожному воєводстві були такі уповноважені).

Чи були відомчі протиріччя?

Були. Незважаючи на те, що інститут Уповноваженого з реформ здійснював міжвідомчу координацію, Міністерство фінансів діяло автономно і через це фіскальна децентралізація була недостатньою, діяльність місцевої і регіональної влади дуже ускладнювалася.

Чи були соціальні протиріччя?

Звичайно. До 1990 року в Польській Народній Республіці було 110 депутатів місцевих рад. Реформа передбачала скорочення цієї кількості наполовину. Решті необхідне було серйозне навчанні і перепідготовка. 100 000 державних службовців треба було перевчити працювати у виконавчих органах самоврядування.

Чи була успішною інформаційна кампанія?

Треба було проводити інформаційну роботу серед населення, яке було зайняте здебільшого виживанням. Але уряд не зміг в повній мірі забезпечити інформаційно-роз’яснювальну роботу з суспільством, бо політичне керівництво Держтелерадіо чинило супротив, деякі нові політичні лідери не розуміли сутність і необхідність реформ. В результаті, в деяких воєводствах відбулися протести проти територіальної реформи.

Чи можна заздалегідь створити ідеальне законодавче поле для реформ?

На думку керівника київського офісу Фонду міжнародної солідарності «SolidarityFund PL» (Польща) Маркіяна Желяка, важливим чинником успіху і просування реформ було те, що польські реформатори розуміли, що ідеальної системи, до якої би не треба буде вносити коректив, не існує.

Автори реформ розуміли, що вже в  ході перетворень доведеться запроваджувати зміни та доповнення до законодавства у зв’язку з ситуаціями та вимогами, що виникають .

Головне, що дала реформа

Що б там не було, крізь терни до зірок, реформа територіально-адміністративного устрою та місцевого самоврядування відбулася. Польща здійснила децентралізацію влади. І за словами Єжи Стемпеня, колишнього голови Конституційного суду Польщі, один з «батьків» польської реформи самоврядування, серед всіх реформ, що проводилися в країні в 90-і роки, саме реформа децентралізації влади вдалася найкраще і дала у підсумку найкращий результат, хоча і мала низку недоліків. Головне, що місцеві громади стали справжніми господарями територій, на яких вони проживають. Вони отримали належний правовий статус, велику частину місцевих податків, майно, яким можуть самостійно розпоряджатися.

На думку Єжи Стемпеня, саме це дозволило Польщі зробити цивілізаційний стрибок у напрямку західних демократій і протягом двох десятиріч збудувати одну з найдинамічніших економік Європи.

Важливі поради українцям

Мені пощастило зустрітися з паном Стемпенєм у Варшаві, ми з колегами дуже уважно слухали цю мудру людину, який простими словами,з щирим бажанням добра Україні і українцям говорив:

«Ніхто не зробить за українців такої ключової реформи, як децентралізація влади. Українцям здається, що перш ніж робити таку докорінну реформу, потрібно, щоб із Заходу до них прийшли великі гроші. Але ж якщо не буде самоврядування, то гроші пропадуть».

Поддержка проекта «Развитие состоятельности Маразлиевской объединенной территориальной громады Белгород-Днестровского района Одесской области» Одесской областной организации ВОО «Комитет избирателей Украины» осуществляется в рамках программы ЕС «Поддержка реформы местного самоуправления в Украине», которая реализуется Институтом гражданского общества в партнерстве с Фондом Восточная Европа и финансируется Европейским Союзом.